市政設施致人損害賠償訴訟法律適用研究

政府在向社會提供更多市政公用設施服務的同時，因公共服務本身所引起的法律糾紛也相應增加，尤其是因市政設施建設和管理致使人身傷亡和財產損失的糾紛日漸突顯。如何透過這些案件事實和繁瑣的法律規定，研究分析背后的法律邏輯，厘清責任，更好地服務于市政管理工作，具有現實意義。

一、當前市政設施致人損害賠償訴訟存在的問題

近年來，隨著我國利益主體多元化和公民社會的發展，因市政設施管理欠缺或不當造成的損害賠償訴訟案件日益增多。2006年，嚴某在西峽縣時代廣場噴泉旁游玩時，不慎被主水柱擊倒摔傷，于是嚴某提起民事賠償訴訟，認為負責管理廣場設施的縣建設局管理不當，要求承擔賠償責任。法院經審理認為縣建設局未盡到管理職責，判決其承擔60%的損害賠償責任。2007年，重慶上方公司在工程建設中損壞市政排水管道，造成污水倒灌進重慶桂溪等公司的地下倉庫，重慶桂溪等8家公司為其財產損害提起民事訴訟，認為市政主管部門重慶市市政管委未充分履行管理職責應當承擔連帶賠償責任。法院審理認為被告盡到了應盡職責，判決不承擔責任。針對上述這類訴訟案件，法院在司法實踐中多以民事案件進行受理，而被侵害人一方從訴訟策略上考慮也多以民事賠償途徑進行訴訟，主要依據即《民法通則》第一百二十一條：國家機關或其工作人員在執行職務中侵犯公民、法人合法權益造成損害的應當承擔民事責任。而該條所規定的嚴格責任或稱無過錯責任的歸責原則，也使得行政機關在訴訟答辯中處于不利地位。引起爭議的是，因市政設施管理出現的損害賠償訴訟，能否適用《民法通則》第一百二十一條？該法條在《國家賠償法》實施后是否還具有法律效力？法院以普通民事案件受理是否妥當？而這種損害賠償應當如何歸責？

二、《民法通則》第一百二十一條與《國家賠償法》的關系

關于《民法通則》第一百二十一條的適用效力社會上早有爭議。有觀點認為，該條與《國家賠償法》的規定屬于一般法與特別法、舊法與新法的關系，隨著1994年后者的出臺，按照特別法優于一般法、新法優于舊法的原則，該條已不再有效。也有觀點認為，兩者均屬于國家基本法律，不能將兩者視為一般法與特別法的關系，且《國家賠償法》也沒有明確廢止《民法通則》第一百二十一條的規定，不能否認其適用效力。還有觀點認為，兩者系部分與整體的關系，《國家賠償法》是對《民法通則》第一百二十一條部分內容的具體規定，并在此范圍內取代了后者的部分效力，其他沒有被涵蓋的內容則仍具有法律效力。更有觀點認為，《民法通則》第一百二十一條將行政機關的職務侵權責任界定為民事責任本身是不妥當的，其適用效力更有待商榷。

筆者認為，分析《民法通則》第一百二十一條的效力不能脫離當時的立法背景和立法目的。1986年《民法通則》制定出臺時，我國法制建設剛剛起步，公、私法的區分無從談起，第一百二十一條完全是立法者不得已而采取的權宜之計。但在目前我國公法與私法二元規范體系基本形成的情況下，仍作這樣的理解未免就顯得有些抱殘守缺。如果將包括行政機關違法行政在內的侵犯公民、法人合法權益的行為全部納入《民法通則》的調整對象進行民法上的規范，顯然存在邏輯上的困難。站在民法視角從整體與部分的關系分析，第一百二十一條必須接受《民法通則》基本原則的指導，在《民法通則》的調整范圍內才能產生效力，即平等民事主體之間的財產和人身關系。所以，第一百二十一條中執行職務的行政機關與被侵害的公民、法人之間必須產生平等主體間的民事法律關系，盡管行政機關在執行其法定職務，但侵權行為與其所執行的職務內容沒有法律上的關系。行政機關與被侵害公民、法人之間不存在管理與被管理的行政法律關系，而是產生平等主體間的民事侵權關系，才能承擔民法上的損害賠償責任。如警察張某在巡邏期間發現王某正在實施行兇行為，張某隨即掏出手槍上前制止并進行抓捕，但情急之下張某被絆倒，造成手槍誤傷群眾趙某。警察張某誤傷趙某的行為與其執行職務抓捕兇手本身沒有法律上的關系。換句話說，無論張某代表行政機關還是其他法人或組織，侵權主體的變換不影響誤傷侵權責任的承擔。又如，警察甲在駕車追捕匪徒時發生交通事故致使行人乙受到人身和財產損害。行政機關在這樣一種特殊情況下，盡管是在行使行政權力、執行法定職務，但在這一侵權關系中它的身份僅僅是作為普通民事主體的國家機關法人，與民法中的其他法人沒有性質上的區別，雙方之間因侵害行為產生民事法律關系。所以，行政機關在執行職務中侵犯公民、法人權益存在兩種情形：一種是行政機關作為行政主體違法行政侵害相對人權益的，與被侵害人之間產生管理與被管理的行政法律關系，系國家賠償事項，屬于行政法的調整范疇；另一種是行政機關在執行職務中以機關法人身份侵犯公民、法人權益的，系民事賠償事項，屬于《民法通則》第一百二十一條的調整范圍。最高人民法院在2003年出臺的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第八條規定，法人或者其他組織及其工作人員，在執行職務中致人損害的，由該法人或者其他組織承擔民事責任，屬于國家賠償事由的，依照《國家賠償法》的規定處理。所以，《民法通則》第一百二十一條與《國家賠償法》的規范內容并無沖突或重疊，分別調整不同的法律關系和行為活動，兩者不是新法與舊法、一般法與特別法的關系，不影響各自的法律效力。

三、市政主管部門違法管理或管理不作為的法律適用

市政設施致人損害訴訟中，市政主管部門的被訴管理行為主要有違法管理或管理不作為。分析這兩種被訴管理行為適用何種法律，其關鍵在于厘清市政主管部門侵犯公民、法人或其他組織合法權益的行為與其行政權力和所執行職務內容上的關系，或者說市政主管部門此時是何種法律關系主體，與被侵害人之間產生什么樣的法律關系。首先，市政主管部門侵犯公民、法人合法權益的違法管理或管理不作為，是其執行職務本身的行為，而不是與執行職務內容無法律關系的其他行為；其次，市政主管部門作為違法管理或管理不作為的行為主體具有特定性，不能在理論上為其他法人主體所替代；再次，該違法管理或管理不作為的行為違反了行政法上的義務而不是民法上的義務，市政主管部門此時屬于行政法上的行政主體。所以，市政主管部門違法管理或管理不作為屬于行政管理行為，是其法定職務內容，系行政權力的行使，市政主管部門與被侵害人不能成為平等的民事法律關系主體，而是行政法律關系主體，雙方之間因這種職務侵害行為產生不平等的行政法律關系，承擔行政法上的權利義務。所以，不能適用《民法通則》第一百二十一條的規定，而是適用行政法的有關法律規范，法院不應將此類糾紛作為民事案件受理。2002年，最高人民法院針對行政機關工作人員執行職務時致人傷亡案件受害人的救濟途徑問題，專門批復山東省高院：受害人在刑事訴訟中附帶提出民事賠償的，法院不予受理，但應告知其按照《國家賠償法》的有關規定執行。

四、市政設施致人損害賠償的責任主體

當前，我國市政設施管理體制已從計劃經濟時代主管部門統包統攬轉變為行政管理與維護管理相分離的管理體制，傳統理論上的行政事實行為如道路養護、橋梁維修、市政工程建設等作為純實施性的維護管理活動，主要由不具有行政管理職能的企業或事業單位承擔。最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條規定：道路、橋梁、隧道等人工建造的構筑物因維護、管理瑕疵致人損害的，適用《民法通則》的規定由所有人或者管理人承擔賠償責任。所以，根據條文所調整的法律關系和法律主體來看，負責維護管理的企、事業單位應當對其維護管理欠缺致人損害結果，按照過錯推定原則承擔責任。至于市政主管部門是否也應對被侵害人承擔相應國家責任的問題，全國人大常委會法制工作委員會副主任胡康生在作《國家賠償法》草案說明時特別指出，橋梁、道路等公共設施因設置、管理欠缺發生的賠償問題，不屬違法行使職權問題，不納入國家賠償的范圍。

綜上可見，法院將市政設施致人損害賠償訴訟作為民事案件受理，甚至援引《民法通則》第一百二十一條判定市政主管部門承擔責任都是不恰當的，沒有分清兩種不同性質的法律關系，混淆了兩大法律關系的主體、客體，錯誤適用不同法律責任的歸責原則，屬于適用法律錯誤。另一方面，由于國家明確把市政設施致人損害排除在了行政法的調整范圍之外，不受《國家賠償法》和《行政訴訟法》的規范，所以，被侵害人應當依據《民法通則》第一百二十六條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條的規定等，向負責管理的企、事業單位請求民事賠償，而不能向市政主管部門請求國家賠償。

（責任編輯：文雪峰）