北京垃圾管理走向何方

面對業內專家、中國社科院城市發展與環境研究所的副研究員李宇軍，不等記者提問，她主動地向記者談到了今年春天北京市正在開展的“做文明有禮北京人‘周四垃圾減量日’活動”——“這表明北京市垃圾分類推進工作已經從注重擴大垃圾分類覆蓋面向旨在提高資源化率，實現垃圾減量目標轉變。當然，隨著生活水平的提高，實現垃圾減量并不容易，需要廣大市民齊心協力，通過這一活動市民可以知曉政府應對垃圾危機的相關行動與措施，并將垃圾分類和減量行動落實到日常生活中，政府也可以了解市民的建議，搭建起這樣一個雙向交流平臺，對市民、政府間的溝通非常有益，畢竟實現垃圾減量是全社會的共同責任與義務?！碑斢浾邌柕剿母惺軙r，李宇軍主任（她是環境經濟與管理研究室主任）露出了笑容，她說，“欣慰?！边@是記者第二次與李主任會面了，去年，她曾在“首都環境衛生事業發展與宜居城市論壇”上發表專題演講，誠懇與專業給記者留下了很深的印象?！暗?，要實現垃圾最終的減量，市民在前端實施垃圾分類投放后，政府還需要盡快完善垃圾分類運輸、分類處理的硬件設施建設，讓分類后的各類垃圾各有歸宿，否則，沒有后端的配套，垃圾分類只能停留在原有水平，沒有實質變化。從發達國家的垃圾管理經驗看，垃圾產生量都在逐年遞增，如果政府不采取控制措施，垃圾產生量不會自然下降，因此，可以肯定的是，北京市推進垃圾減量活動是非常正確的，且具有前瞻性。”李主任坦言。

對于北京市垃圾管理前景，李主任認為，北京市垃圾管理處在滿足無害化要求的第二個發展階段，正向全過程管理模式的第三發展階段邁進的轉型時期，處在十字路口，面臨如何選擇的關鍵時期。因此，北京市不應簡單模仿學習國外其他城市的做法，而應研究發達國家垃圾管理發展歷程，從中總結、發現和掌握垃圾管理的內在規律，結合北京市垃圾狀況，走出一條具有北京特色的垃圾管理之路。

實施垃圾分類是

向全過程管理轉變的重要切入點

記者：今年春天，北京市開展了“做文明有禮北京人‘周四垃圾減量日’”活動，并把垃圾減量、垃圾分類提升到衡量城市文明程度的高度。北京市推進實施垃圾分類工作已近十年了，奧運之前，您曾經主持做過關于“北京市公眾垃圾分類意識與行為”的社會調查。請問公眾參與垃圾分類的程度到底如何？

李宇軍：是的，我曾主持了兩項有關北京市公眾垃圾分類意識與行為的調查研究項目，分別在2005年和2007年。通過對這兩項調查的結果進行分析，我們得到肯定的結論，北京市公眾垃圾分類意識和行為都有明顯的提高。2005年調查統計結果顯示，受訪居民“一直保持”、“偶爾會”和“從不”在家中進行簡單分類的比例分別為28.1%、42.2%和29.6%，2007年的數據分別為68.4%、23.5%和8.1%，可以看出“一直保持在家中進行簡單分類”的受訪居民的比例提高了40.3%，而“從不進行分類”的受訪居民比例下降了21.5%?？梢哉f，在家中進行簡單分類已經成為大部分北京居民的行為習慣。我們對2007年的調查數據進行了分功能區的交叉分析，居住在不同的功能區的居民的環境意識存在一定的差異，表現為中心區好于新區，新區是未來北京市人口的承接地，因此，應被列為下一步宣傳的重點區域。調查發現，近95%以上的公眾在家里都會將飲料瓶罐和廢舊報紙等可回收物單獨收集起來進行變賣，因此下一步應該重點研究如何將一些小包裝物如奶袋、軟包裝等可回收物進行回收利用，以及家庭廚余垃圾進行單獨收集處理，目前北京市選擇了600個試點小區，主要是通過試點，探索出實現垃圾減量的可行之路，并對垃圾分類進行精細化管理。

記者：您認為實施垃圾分類對整個生活垃圾管理來說，其意義何在？

李宇軍：事實上，北京市實施垃圾分類是從末端管理向全過程管理轉變的過程，它引發了垃圾管理格局的變化。首先，管理對象發生了變化。垃圾末端管理的對象主要是垃圾，從垃圾收集到運輸處理，并不涉及到人的問題。而實施垃圾分類之后，管理對象既包括垃圾物流，也包括公眾的生產、生活和消費活動；其次，垃圾管理主體或說主管部門也發生了變化，實施垃圾分類后，垃圾管理涉及到市市政市容委、市商務局和市環保局。因為市市政市容委負責分類后的垃圾的收集、清運、處理處置的管理，市商務局負責廢品回收市場的管理，市環保局負責有害垃圾的管理等。再次，由于垃圾管理對象、管理格局的變化，市市政市容委沒有足夠的權利進一步推進，因此，需要一個更綜合的部門來推進垃圾分類工作，這也是垃圾分類知易行難的原因。事實上，實施垃圾分類，是垃圾管理從過去的末端管理轉變為“全過程管理模式”的一個切入點，它不僅需要宣傳，更需要從組織、制度、機制和設施等多方面的轉變，以滿足全過程管理的需求。

北京垃圾管理處在

如何選擇的關鍵時期

記者：您提出垃圾分類有四個主要發展階段，這四個發展階段有沒有什么相關性？對我們垃圾管理有何借鑒作用呢？

李宇軍：通過對國（境）外垃圾管理現狀的實地調研考察與對其發展歷史的綜合分析，我認為垃圾管理實際上經歷了四個發展階段。這四個階段是由于管理目標的變革，相應地要求管理體制和模式隨之調整，以適應其管理要求。第一階段是工業革命后，主要是為保持環境清潔，防止疾病傳播進行的垃圾處理，即簡易填埋場；第二階段是20世紀70年代以后，主要是保持環境衛生，實現垃圾無害化處理；第三階段，垃圾管理從單一目標管理向控制垃圾產生、提高再利用與再循環率、降低垃圾最終處置量、無害化處理垃圾等多目標管理方向轉變，實現全過程管理。第四階段即為建立循環型社會，代表國是日本。日本將廢物管理的原則引申到宏觀經濟層面，將傳統的經濟體系轉變成循環的新經濟體系，即將環境與經濟綜合起來，以確保物質循環，抑制天然資源的消費，減輕環境負擔。這四個發展階段不是沒有關聯，獨立存在的，其實每個階段都有相關性。比如，第一發展階段為初級末端管理模式，主要特征是以垃圾物流為管理對象，完成垃圾清運、收集與傾倒，垃圾產量呈現增長趨勢。第二發展階段為末端管理模式，主要特征是以垃圾物流為管理對象，實現垃圾清運、收集與無害化處理，垃圾產量呈現快速增長趨勢。第三發展階段為全過程管理模式，主要特征是從單純的收集、處置，轉向減少垃圾產生、再利用與再循環、熱能回收以及以環境相容的方式對垃圾進行最終處置，垃圾最終處置量呈現下降趨勢，但人均垃圾產生量增長趨勢未變。第四發展階段為建立循環型社會模式，主要特征是將3R（Reduce，Reuse，Recycle）原則引申到宏觀經濟的各個層面，通過法律法規的剛性約束，規范全社會的生產、生活與消費行為，人均垃圾產生量呈現持續下降的趨勢。四個發展階段是依次遞進發展的。前三個發展階段，都是基于垃圾層面的管理變革，因此，具有一定的局限性，主要表現在其無法對人類產生垃圾行為實施管理，不能從根本上控制人均垃圾產生量的降低。雖然，全過程管理提出控制垃圾產生量，但由于管理體制等因素限制了其對人類產生垃圾行為實施控制的效力，因此，僅停留在垃圾層面的管理，僅依靠垃圾管理部門無法實現人均垃圾產生量的降低，全過程垃圾管理的最好結果是最終垃圾處置量的大幅降低。第四個發展階段是在前三個發展階段的基礎上總結提出的，主要目的是解決垃圾產量大幅增長的不可持續發展問題，即將3R原則從垃圾管理層面引申到宏觀經濟層面，明確全社會在經濟發展、社會發展與環境發展中的任務與責任。日本實踐證明，其獲得了階段性的成功，人均垃圾產生量在2000年以后，出現了持續下降的趨勢。

為什么要分析研究垃圾管理的發展歷程呢，我想，這是因為每個階段都有各自的特征與規律，只有認識與掌握垃圾管理的客觀規律，才能從現實實踐的角度進行橫向借鑒與學習。

應建立與全過程管理

相適應的體制機制

記者：生活垃圾管理一直是全球性的城市管理難題，北京市近年來出臺了新政，加大了垃圾管理的力度，隨之而來的爭論也很多。您認為北京市垃圾管理存在的問題是什么?

李宇軍：垃圾管理是一個系統工程。我們可以看到，北京現在處在第二階段向第三階段轉型時期。因此也可以發現單一推行垃圾分類，不變革現行的末端管理模式是垃圾分類工作難以深化的原因。這是北京市垃圾管理存在的第一個問題。第二是體制機制不適應全過程管理模式。垃圾管理主體的多元導致了垃圾管理成本高而效率相對較低。第三是垃圾分類硬件設施不配套。垃圾資源化處理設施結構不合理制約了前端管理的實現。就垃圾分類工作而言，缺乏促進垃圾減量的綜合性政策措施。比如總量控制缺位。北京市現有垃圾管理目標中沒有控制人均垃圾產生量或垃圾最終處置量的指標，垃圾分類工作缺乏自上而下的貫徹力和內在的管理動力。其次，專項政策措施空白。目前對不同的垃圾成分均采用同樣的管理方法，缺乏有針對性的垃圾分類政策、措施，很難達到理想的管理效果。另外，經濟激勵政策不足。如垃圾減量不減費，居民參與垃圾分類的積極性受挫；廚余垃圾處理機運行沒有補貼，導致停運，造成社會資源的浪費；鼓勵政策缺乏延續性等等。

記者：從專家的角度上您有什么建議？

李宇軍：我認為主要應從兩方面改進。一是完善垃圾管理的政策法規體系?！堆h經濟促進法》已于2009年1月1日起施行，對促進發展我國循環經濟起到了舉足輕重的作用。但與之配套的專項、可操作性的法規較少。目前現有的相關法律法規，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活固體廢物管理辦法》、《醫療廢物管理條例》、《報廢汽車回收管理辦法》等主要是以控制污染的角度立法，而不能與發展循環經濟、促進資源利用的新要求相適應。如針對包裝物、食品（餐廚和廚余垃圾）、廢舊家電和電子產品、報廢汽車、廢舊塑料等回收利用方面的具體法規沒有出臺，因此導致資源浪費、二次污染現象較為嚴重。北京應在全國率先制定前后銜接，相互協調的垃圾管理政策法規體系，包括整體有利于垃圾分類減量的垃圾管理政策、垃圾收費政策、垃圾分類優惠補貼政策、市場準入政策、特許經營政策等。

二是變末端管理為全過程管理模式。垃圾分類是全過程垃圾管理流程中的一個單元，現行的末端垃圾管理模式并不能支持垃圾分類單元。因此只有將末端管理模式轉變為全過程管理模式，這一問題才能得到解決。

對于正在開展的全市參與的垃圾分類工作，我也有幾點建議：從主體任務上看，實施全過程管理，應首先建立與之相適應的體制機制，可建立一個委員會（如新成立的首都環境建設辦）來統管垃圾工作。其次需要構建與之相適應的法律法規體系、經濟政策體系、技術物流設施體系、技術支撐體系、監督管理體系和教育宣傳體系等。

記者：您剛才提到了日本的循環型社會模式，它是我們現在提到的“零廢棄管理”嗎？北京垃圾管理路在何方？

李宇軍：日本的循環型社會模式不是我們所說的“零廢棄管理”。北京市現在提出的“零廢棄”管理應該說是一種資源利用、再循環的目標。日本建立的循環社會如果要比較的話，類似于我們提出的“兩型社會”——資源節約型、環境友好型社會。它的管理總體目標是建立一個“最佳生產、最佳消費、最少廢棄”的循環型社會形態，通過法律引導與規范社會的經濟行為，建立以家庭人均固體廢物排放減量、企業固體廢物排放減量、資源循環利用率和資源產出率為主要指標的多層次的全社會共同的行動目標，政府、企業與公眾共同行動，實現了全社會生產、生活、消費模式的逐步轉變，全社會年垃圾產生量和人均垃圾產生量持續6年下降。日本模式值得我們深入研究與學習。

就垃圾管理而言，北京市應加快從垃圾末端管理向全過程管理模式轉變的速度，加快構建與之相適應的硬件設施體系，為建立循環型社會構筑基礎。同時基于建設世界城市的長遠戰略層面，北京市政府應著手為建設循環型社會創造條件，將提高資源產出率和資源再循環利用率，降低人均垃圾產量作為長遠目標，并與建設低碳城市，資源節約型、環境友好型社會的戰略目標結合起來，實現全社會的整體減排，這也應是建設世界城市的一項重要而艱巨的任務。

當前，發達國家處于工業文明后期，并在探索生態文明的發展之路，而我國正處于工業化初期，在全球大力發展生態經濟的大背景下，我國需要探索工業化與生態文明建設的復合型發展道路，北京市理應在生態經濟發展之路的探索中先行，而實現全市的垃圾減量則是生態經濟的重要內涵。

（責任編輯：黃荔）