“城鄉結合部”地區推進網格化管理的若干思考

北京市石景山區于2006年下半年開始實施網格化城市管理，開始是在城市建成區推廣，后來逐漸覆蓋到城鄉結合部及農村地區。該模式運行3年多來，明顯提升了城市管理問題的發現速度和處理質量，對于提高城市管理效率起到了很大的促進作用。

但在工作實踐發現：發生在建成區內的部件、事件問題，解決起來快捷通暢，效果顯著；而城鄉結合部地區（尤其“城中村”地區）的問題，歷史遺留因素多、解決難、易反復。由于城鄉結合部地區部件基礎數據欠缺，權屬變更歷時長、頻率快，權屬無從查起情況較多，相關責任單位均因非其權屬不予接受，致使這些案件找不到相應部門進行處理；還有部分案件責任單位反映因為在實際處理中遇到較大困難而無法完成，問題得不到有效解決，只有存檔銷案處理，從而產生了部分疑難案件。問題反復上報反復得不到解決的結果就是問題被沉淀下來，造成問題多的地方案件數量反而上不去的現象。

一、問題產生的原因分析

石景山區雖然已經步入城鎮地區，但有部分自然村如麻峪村、隆恩寺村、高井村、衙門口地區、劉娘府地區、黑石頭地區、模式口村、五里坨村等還屬于農村或“城中村”，目前盡管有的已被列入改造計劃，但環境臟亂差還比較普遍，市容環境類問題主要集中在城鄉結合部地區也是現實問題。

（一）城鄉結合部市政基礎設施薄弱，環境衛生配套設施欠缺

雖然石景山區在理論上已經沒有農村地區，但城鄉結合部前身就是農村地區，各類市政基礎設施并沒有快速配套發展，尤其是環衛設施滯后不健全，與建成區相比非常薄弱。而且此類地區的日常環衛保潔力度客觀上講也難以達到建成區的水平，因此造成此類地區的環境臟亂差。

（二）城鄉結合部是大量外來務工人員居住密集地

城鄉結合部地區房屋設施簡陋、租金低廉而成為外來務工人員居住聚集地，而外來務工人員絕大部分來自發展比較滯后的農村地區，客觀上受教育程度、自身素質等制約，與城市居民相比有一定差距，長期農村生活形成的一些不符合城市市容環境要求的生活習慣很難在短時間內改變。目前這些地區居住的外來人口數量多密度大，伴隨產生的大量生活垃圾給保潔工作帶來非常大的壓力，造成這些地區產生的環境問題要更多一些。

（三）城鄉結合部地區成為非法小廣告的“重災區”

由于大量外來務工人員的存在，也為市場提供了廉價勞動力，成為一些小型或私人用人單位雇傭的對象，從而產生出大量以招工為內容的小廣告，這就使得這些地區成為非法小廣告的“重災區”，非法張貼、噴涂的小廣告數量非常之多，而且反復性很強。這使得在清除成本很高的同時清除效果并不好，且非常難以保持清除成果，給清理工作造成很大的壓力與困難。

（四）案件派發、處理流程不順暢

在目前的城市管理工作中，管理部門、作業部門以及行政執法部門之間的銜接不是很順，在一定程度上存在著誰都管但實際上又誰都不管的局面。環衛作業部門現在是企業化運作，所有的保潔作業都是接受委托、收取費用的，對于出現在其保潔范圍以外或一些人為的違反《北京市市容環境衛生條例》的行為造成的保潔問題，理論上講是不屬于其職責的，所以環衛部門在接收到此類案件時大多回復非其權屬，不予接受、處理；而將此類案件分派相應行政管理部門時，行政管理部門針對這些問題基本上是要求轉交相應街道辦事處屬地處理；但是目前各街道辦事處在這方面的經費及人員普遍非常緊張，屬地管理難度很大，且由于存在涉及違反《北京市市容環境衛生條例》的行為，所以要求轉交行政執法部門進行查處，對違法行為人進行處罰并責令其進行清理；但是由于這類違法行為的動態性非常強，在實際工作中行政執法部門很難找到執法相對人進行處罰，且自身也沒有進行清理的職能與條件，致使案件始終無法結案，問題難以得到實際處理和解決。這種情況成為目前我們工作中造成案件無法結案，甚至在分派過程中經常反復難以分派而形成疑難案件的重要原因。

二、城鄉結合部地區推進網格化管理的工作思路

針對上述問題，為了更好地用現代化手段為城市管理服務，把有限的監督力量合理地再分配，節約政府執政成本，結合問題產生的主要原因，建議下一步推進城鄉結合部地區網格化管理的工作思路如下：

（一）增加城鄉結合部地區基礎設施建設的投入

要明顯改善城鄉結合部地區的環境狀況，必要的經濟投入是最為基礎的一個條件。有了齊備的環衛設施、通暢的排水管道，才會成就街道整潔優美的環境，也只有先從硬件上提高環境建設水平，才能取得明顯的效果。

目前，石景山區正處于城市發展的一個比較關鍵的時期。首鋼廠區的搬遷帶來很大的城市建設潛力，也是政府工作與財政投入的重點。再加之區財政并不富裕，想要在城鄉結合部環境建設上加大投入確實存在很大壓力，也不是短時間就能實現的。要在充分認識本區客觀實際情況的基礎上，在保證城市建設快速發展的前提下，盡可能地加大城鄉結合部地區環境建設的投入，設置必要的環衛設施，保證基本的環衛保潔作業，為改善這些地區的環境狀況提供必要的物質條件。

（二）分區分類管理，照顧城鄉結合部地區實際情況

石景山區的網格化城市管理所執行的標準是針對建設水平較高、各項市政設施齊備的城區制定的，而目前石景山區建成區與非建成區并存，非建成區的城市建設水平與建成區相比較存在很大差距，全區范圍內實行一致的高標準管理是存在很大困難的。

應該立足本區內各區域發展實際，針對各區域自身的城市管理狀況，確定該區域城市管理工作的方向和重點，制定不同的要求和標準，力求在工作重點上改善城市面貌。比如，可以把現有的“萬米單元網格”按重點區、建成區、非建成區進行劃分，重點區指一些重點道路、商務活動、旅游觀光等區域，是展示石景山區特色的窗口區域，在管理上就要加大監督巡查力度，實現精細化管理，市政部件保證完好無污損，市容事件保證無亂搭建、無亂貼畫、無亂堆放、無衛生死角，市容市貌干凈整潔；建成區指市政設施基本到位的街巷社區胡同，是一個城市的主要組成部分，是城市居民的生活基礎，管理上重點做好安全保障便民服務，市政部件保證完好無安全隱患，市容事件保證無私搭亂建、亂涂亂畫、成堆垃圾及堆放物、沿街吊掛等，市容市貌干凈整潔舒適；非建成區具體就是城鄉結合部地區，是問題多發地，管理上重點保障好居民生命安全，預防群發、突發性惡性事件，市政部件保證無重大險情及安全隱患，主要道路路面平坦，道路兩側無影響居民生活的成片垃圾、堆放物、私搭亂建、占道廣告牌匾等，居民生活環境基本安全舒適。

通過有針對性的管理措施，不同區域在原有基礎上提高一個層次，隨著城市發展的不斷進步，落后地區逐漸向精細化管理過度，區域管理能夠始終保持與實際情況相符合，逐步推進本區城市管理工作的進展。

（三）充分發揮社區居委會在環境建設上的能動性

社區居委會作為外來務工人員的基層管理單位，可以充分發揮其在環境建設上的能動性。基于城鄉結合部外來務工人員較多的現狀，將環境衛生管理與務工人員的管理結合起來，既管事又管人，通過對人的管理實現對環境衛生的管理。采取與務工人員簽訂環境衛生合同、設立臺賬、收取一定衛生管理費等手段，既提高務工人員的素質和保護環境衛生的責任意識，又可以解決部分環境建設與日常保潔的資金問題；社區內成立保潔、清運、巡查等隊伍，對每日產生的生活垃圾統一收集，統一清運；對建筑、裝修、生產等非生活垃圾采取收取押金，誰產生誰負責清運的方式進行管理；甚至可以發動每家每戶“各人自掃門前雪”，發動群眾共同維護環境衛生。

后記

石景山區實行分區分級管理已經有一年多的時間，實踐證明：重點區域市政部件設施完好無污損，市容環境干凈整潔無衛生死角；建成區市政設施完好，市容環境整潔舒適，生活便捷；城鄉結合部地區市政設施安全無隱患，市容環境整潔宜居。各類地區分別在各自的城市建設基礎上實現了理想化的管理，為居民百姓提供了宜居的生活環境，提升了網格化城市管理水平。

（責任編輯：文雪峰）