實(shí)現(xiàn)城市管理與社會(huì)管理對(duì)接

采訪馮曉英所長(zhǎng)，正逢北京下了幾十年未見(jiàn)的大雪的午后。站在北四環(huán)北京社科院馮所長(zhǎng)辦公室的窗前眺望，西山清晰可見(jiàn)。經(jīng)過(guò)這場(chǎng)大雪，銀裝素裹下的北京城分外美麗，空氣清新，天空蔚藍(lán)。四環(huán)主路上，積雪已經(jīng)清掃得干干凈凈，車(chē)流如織，雖然車(chē)速很慢，整個(gè)城市卻顯得井井有條。

馮曉英所長(zhǎng)梳著短發(fā)，穿著灰色的毛衣，有著知識(shí)女性這個(gè)年齡特有的從容與淡定。她是城市管理領(lǐng)域的研究專(zhuān)家，曾多次參與北京市流動(dòng)人口、“城中村”等問(wèn)題的調(diào)研。談到首都城市環(huán)境建設(shè)這個(gè)話題，她坦言，北京環(huán)境建設(shè)已經(jīng)站在了新的起點(diǎn)上。2008奧運(yùn)期間，北京干凈、整潔、優(yōu)美、有序的城市環(huán)境為世人矚目，沒(méi)有那七年首都環(huán)境建設(shè)大發(fā)展，沒(méi)有城市管理的大進(jìn)步，今天的北京市民很難用愉快的心情去感受瑞雪下的京城。“可是，我們也要承認(rèn)，奧運(yùn)期間北京的環(huán)境是以很多市民的奉獻(xiàn)為前提的。”馮所長(zhǎng)說(shuō)，“北京市民是很愛(ài)國(guó)的，也為北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦而驕傲。但是，如何通過(guò)構(gòu)建市容環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制鞏固奧運(yùn)會(huì)帶來(lái)的環(huán)境治理成效，將宜居城市的功能定位轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，是擺在城市管理者面前的重要課題。我認(rèn)為，關(guān)鍵是要在城市環(huán)境管理中體現(xiàn)‘以人為本’的科學(xué)發(fā)展觀，將發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享落在實(shí)處。”

“人、物”分離是首都環(huán)境管理面臨的主要難題

記者：您認(rèn)為，目前首都環(huán)境管理存在的主要問(wèn)題是什么？

馮曉英所長(zhǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)馮所長(zhǎng)）：城市環(huán)境管理是城市管理中最難掌控的環(huán)節(jié)，不僅涉及公共設(shè)施建設(shè)的“硬件”管理，更與人的行為“軟件”管理密切相關(guān)，因?yàn)楣箔h(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生皆與人的行為有關(guān)。北京是一個(gè)有近2000萬(wàn)人的特大城市。雖然奧運(yùn)會(huì)的舉辦大大提升了整個(gè)城市的環(huán)境建設(shè)水平，各級(jí)政府在城市環(huán)境整治方面也采取了很多措施，投入了大量成本，但是城市環(huán)境管理的頑疾并未隨著環(huán)境硬件水平的改善而得到根本性改觀。究其原因，主要在于城市環(huán)境管理過(guò)程中的“人、物”分離。

奧運(yùn)會(huì)后北京的發(fā)展站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上。如何讓北京“永遠(yuǎn)保持”干凈，需要將奧運(yùn)時(shí)期城市運(yùn)行的應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效機(jī)制。眾所周知，城市公共環(huán)境秩序整治涉及許多深層次問(wèn)題，包括如何對(duì)待以弱勢(shì)群體為主的街面謀生群體、如何開(kāi)展“城中村”環(huán)境整治等，都與人口的社會(huì)管理有密切關(guān)系。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市政府一直實(shí)行城市公共設(shè)施“硬件”管理與人口“軟件”管理分立并行體制。北京現(xiàn)行的城市環(huán)境管理就是以市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生和城市市容環(huán)境綜合整治等“硬件”管理為主，雖然涉及到人口管理，但只限于與市容環(huán)境秩序整治相關(guān)的行為管理，不涉及人口的社會(huì)管理，其主責(zé)部門(mén)是北京市市政市容管理委員會(huì)。而以人口“軟件”管理為主的政府綜合管理部門(mén)，既包括北京市人口與計(jì)劃生育委員會(huì)，也包括2007年底成立的北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室。前者主要承擔(dān)制定人口發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃生育管理服務(wù)工作，后者的主要任務(wù)是研究制定包括改善民生和社會(huì)管理等內(nèi)容在內(nèi)的首都社會(huì)建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌推動(dòng)社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的分解落實(shí)和督促檢查。由于城市的“物件、部件”管理與人口的社會(huì)管理職能定位不同，而管理上又缺少銜接環(huán)節(jié)，因此，公共環(huán)境秩序始終處于問(wèn)題導(dǎo)向下的“末端”管理，呈現(xiàn)高成本低效能、治標(biāo)不治本的被動(dòng)管理狀態(tài)。

借鑒“雙軸化”城市管理模式

記者：首都環(huán)境管理涉及很多深層次的問(wèn)題，如何改變城市管理體制上“人、物”分離局面，您有什么建設(shè)性意見(jiàn)？

馮所長(zhǎng)：我想先談?wù)勈裁词浅鞘泄芾恚柯?lián)合國(guó)人類(lèi)居住中心《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”（Inclusive City）的宣言草案》對(duì)城市管理的定義是：“城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。它是一個(gè)解決各種沖突或不同利益以及采取合作行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會(huì)資本”。也可以說(shuō)，城市管理是指政府、社會(huì)組織、私人部門(mén)、國(guó)際組織等治理主體，通過(guò)協(xié)商、談判、洽談等互動(dòng)的、民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式。與傳統(tǒng)的公共行政相比，公共治理不再是自上而下，依靠政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令，制定和實(shí)施政策，對(duì)公共事物進(jìn)行單一化管理。它強(qiáng)調(diào)的是主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的上下互動(dòng)的新型治理模式。從2008年開(kāi)始著手進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)“大部制”改革實(shí)質(zhì)觸及的就是城市管理核心。通過(guò)“大部制”改革，把諸多公益性和社會(huì)性職能轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的社會(huì)組織上來(lái)。當(dāng)前北京正在進(jìn)行城市管理綜合改革試驗(yàn)方案的研究，強(qiáng)化市級(jí)綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能是其核心內(nèi)容之一，新近組建的首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)已經(jīng)體現(xiàn)了這種要求。

如何實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三權(quán)分立”？我認(rèn)為，需要厘清相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)，改變以往城市管理中因職能部門(mén)交叉管理、分立并行、政社不分等導(dǎo)致的管理越位、缺位、失位和錯(cuò)位的局面，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的市政管理向城市綜合治理轉(zhuǎn)化。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前數(shù)字化城市管理是值得關(guān)注的模式與現(xiàn)象。

監(jiān)管分離的“雙軸化”城市管理模式是數(shù)字化城市管理體制創(chuàng)新的核心，由北京市東城區(qū)首創(chuàng)。“雙軸”是指監(jiān)督軸和指揮軸。其中監(jiān)督軸由獨(dú)立于市政市容委之外新成立的城市管理監(jiān)督指揮中心構(gòu)成，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)城市管理的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作。指揮軸由下設(shè)的城市管理指揮中心組成，負(fù)責(zé)對(duì)城市管理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行處置和執(zhí)法。“雙軸化”管理體制的創(chuàng)新之處在于借助信息技術(shù)平臺(tái)，將監(jiān)督職能從管理部門(mén)中剝離出去，城市管理有無(wú)問(wèn)題和問(wèn)題能否結(jié)案由監(jiān)督中心負(fù)責(zé)，問(wèn)題由誰(shuí)處理和如何處理由指揮中心負(fù)責(zé)，兩個(gè)軸心各負(fù)其責(zé)，相互制約。通過(guò)建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，整合管理資源，使專(zhuān)業(yè)部門(mén)間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，克服了多頭管理、條塊分割的弊病，實(shí)現(xiàn)了從單兵出擊到協(xié)同作戰(zhàn)，從多頭管理到統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。

借鑒數(shù)字化城市管理的“雙軸化”經(jīng)驗(yàn)，將人口的社會(huì)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離，通過(guò)建立數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)，先將與公共環(huán)境秩序整治相關(guān)的社會(huì)管理指標(biāo)納入其中，再與數(shù)字化城市管理監(jiān)督平臺(tái)并網(wǎng)，作為城市公共環(huán)境秩序管理與人口社會(huì)化管理的銜接平臺(tái)，符合當(dāng)前行政管理體制改革的大方向。

城市管理是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，從表象看是對(duì)市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生和市容環(huán)境進(jìn)行綜合管理，但其背后卻與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、民生工程等有著不可分割的關(guān)系，而這些關(guān)系的整合已經(jīng)超出了現(xiàn)有數(shù)字化城市管理的范疇，因而實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了局限性。一是數(shù)字化城市管理的著眼點(diǎn)在于城市管理中出現(xiàn)實(shí)際問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決，注重的是事后處置。而城市環(huán)境整治過(guò)程中的諸多問(wèn)題之所以久治不愈，根本原因是“源頭”矛盾，“事后”處置只能停留在“治標(biāo)”階段，社會(huì)參與也只能表現(xiàn)為責(zé)任參與，而難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效結(jié)果；二是數(shù)字化城市管理的主要內(nèi)容尚局限在傳統(tǒng)的市政管理范圍，呈現(xiàn)出管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革的特征。這與現(xiàn)代城市要求運(yùn)行過(guò)程實(shí)施綜合管理、綜合調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)、綜合指揮存在明顯差距。由于“監(jiān)管分離”體制沒(méi)有與其他相關(guān)外部機(jī)構(gòu)的工作接口，因此，“上游”部門(mén)的“缺位”，直接導(dǎo)致城市管理的低效率，甚至無(wú)效率。

實(shí)現(xiàn)城市管理與社會(huì)管理的對(duì)接

記者：您談到了數(shù)字化城市管理的局限性，有沒(méi)有什么改善對(duì)策？

馮所長(zhǎng)：數(shù)字化城市管理作為連接政府相關(guān)管理部門(mén)和實(shí)現(xiàn)公眾參與的有效平臺(tái)，在整合城市管理與社會(huì)管理資源，實(shí)現(xiàn)城市管理由問(wèn)題管理轉(zhuǎn)向源頭治理，由物件管理轉(zhuǎn)向“人、物”管理相結(jié)合方面具有獨(dú)到之處，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上應(yīng)完善和創(chuàng)新。

最主要的創(chuàng)新就是以數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)為載體，實(shí)現(xiàn)城市管理與社會(huì)管理的有效對(duì)接。從城市管理向社會(huì)管理領(lǐng)域拓展，解決城市公共環(huán)境秩序整治中涉及的許多深層次社會(huì)問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)城市管理“標(biāo)本兼治”的惟一途徑。數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)是指建立在與人口社會(huì)管理、公共服務(wù)內(nèi)容相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，用于城市公共環(huán)境秩序運(yùn)行監(jiān)督管理的工作平臺(tái)。借鑒數(shù)字化城市管理的“雙軸化”經(jīng)驗(yàn)，將人口的社會(huì)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離，通過(guò)建立數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)，先將與公共環(huán)境秩序整治相關(guān)的社會(huì)管理指標(biāo)納入其中，再與數(shù)字化城市管理監(jiān)督平臺(tái)并網(wǎng)，構(gòu)建一個(gè)注重事前引導(dǎo)、做好事中控制、完善事后補(bǔ)救的工作體系，將城市管理與社會(huì)管理資源有效整合起來(lái)，形成城市管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

建立數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)有幾個(gè)作用：一是有助于在城市公共環(huán)境秩序整治中踐行科學(xué)發(fā)展觀。城市公共環(huán)境秩序整治中繞不開(kāi)民生問(wèn)題。既要維護(hù)城市公共環(huán)境秩序，又要保障弱勢(shì)群體生存權(quán)益，是對(duì)城市管理與人口管理協(xié)調(diào)配合能力的考驗(yàn)。通過(guò)建立人性化的監(jiān)督指標(biāo)體系，調(diào)整公共環(huán)境秩序整治與保障百姓生存權(quán)利之間的關(guān)系，使之達(dá)到契合，從而扭轉(zhuǎn)以往城市管理重“事”不重“人”的工作思路，是以人為本思想的體現(xiàn)。二是有利于城市管理資源的整合與監(jiān)督。城市管理是一個(gè)涉及政府、社會(huì)、企業(yè)多部門(mén)，多組織形態(tài)的工作系統(tǒng)，政府負(fù)有整合管理資源，推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任。通過(guò)建立政府統(tǒng)合的數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)，將目前包括社區(qū)治安巡邏員、流動(dòng)人口協(xié)管員、城市管理協(xié)管員、城市管理監(jiān)督員、交通協(xié)管員、社區(qū)保安員、工會(huì)組織協(xié)管員、計(jì)劃生育協(xié)管員、殘疾人協(xié)管員、社區(qū)矯正協(xié)管員、勞動(dòng)保障協(xié)管員、勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)管員等在內(nèi)的各類(lèi)社區(qū)協(xié)管員以責(zé)任監(jiān)督方式整合起來(lái)，通過(guò)協(xié)同配合，降低各類(lèi)組織分散管理成本，提高城市管理的效率和質(zhì)量。

三方面推進(jìn)城市管理體制改革

記者：要做到這一點(diǎn)，是否需要進(jìn)行管理體制方面的改革？

馮所長(zhǎng)：是的，需要建立完善與數(shù)字化人口管理監(jiān)督平臺(tái)相適應(yīng)的管理體制。數(shù)字化管理作為一種技術(shù)手段，若要在現(xiàn)代城市管理中發(fā)揮管理資源的整合作用，前提是必須有與之相適應(yīng)的管理體制做支撐。而現(xiàn)有的城市環(huán)境“規(guī)劃、建設(shè)、管理”彼此分割、城市管理與社會(huì)管理分立并行的管理體制，是無(wú)法通過(guò)數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接的，因此，城市管理體制的改革應(yīng)從以下三方面著手。

一是進(jìn)一步完善市級(jí)城市管理體制。如新成立的首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)作為市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)城市環(huán)境建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其辦公室設(shè)在北京市市政市容管理委員會(huì)。辦公室內(nèi)設(shè)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃處、環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)處，主要承擔(dān)強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本市城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)、市政設(shè)施建設(shè)、環(huán)境秩序整治的職責(zé)。但需要注意的是，城市環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)、管理涉及的部門(mén)諸多，如果缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和手段很難實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)職能。因此，應(yīng)進(jìn)一步研究細(xì)化協(xié)調(diào)機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式，通過(guò)建立城市管理對(duì)城市規(guī)劃和城市建設(shè)的預(yù)先評(píng)估制度，建立城市管理與社會(huì)管理對(duì)接制度等等，將城市綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能落在實(shí)處。

二是建立監(jiān)管分離的社會(huì)管理體制。城市管理向社會(huì)管理的拓展是實(shí)現(xiàn)城市管理“人、物”結(jié)合的關(guān)鍵所在。要打破目前社會(huì)管理“監(jiān)管合一“的傳統(tǒng)體制，按照公共治理結(jié)構(gòu)中決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分開(kāi)的原則，將社會(huì)管理的監(jiān)督權(quán)從現(xiàn)有體制中剝離出來(lái)，與城市管理監(jiān)督指揮中心合并組建新的城市運(yùn)行監(jiān)督部門(mén)，作為城市管理與社會(huì)管理共有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使對(duì)相關(guān)管理部門(mén)的監(jiān)督指揮權(quán)。

三是以街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）為載體，建立居住地人口互動(dòng)治理模式，通過(guò)“契約”、志愿者等方式維護(hù)公共環(huán)境。居住地人口互動(dòng)治理模式是指：改變現(xiàn)有戶籍人口和流動(dòng)人口分管模式，在街鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)社區(qū)范圍內(nèi)建立一種全新的，沒(méi)有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)型人口治理模式。居住地人口互動(dòng)治理模式是實(shí)現(xiàn)城市問(wèn)題源頭治理的基礎(chǔ)，它至少可以在三個(gè)方面發(fā)揮重要作用。一是通過(guò)“契約”管理，明確社會(huì)單位和社區(qū)居民責(zé)任主體地位，以組織化方式實(shí)現(xiàn)城市管理的公眾參與。如，可以社會(huì)單位為依托，與職工簽訂遵守城市公共環(huán)境法規(guī)、維護(hù)公共環(huán)境秩序責(zé)任書(shū)，形成有組織的制度約束。另外，在城鄉(xiāng)社區(qū)，通過(guò)村(社區(qū))規(guī)民約的方式，將社區(qū)成員具有維護(hù)公共環(huán)境與秩序等責(zé)任納入“契約化”管理文本。二是根據(jù)需求，開(kāi)設(shè)臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，進(jìn)行就業(yè)疏導(dǎo)。在集貿(mào)設(shè)施嚴(yán)重不足，固定攤位無(wú)法滿足百姓生活需求的地區(qū)，有選擇地劃分出一定區(qū)域，定時(shí)、定點(diǎn)開(kāi)設(shè)一些臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，免費(fèi)供流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)。收市后及時(shí)組織人員打掃衛(wèi)生，清理干凈。在已經(jīng)實(shí)行這種管理制度的地區(qū)，其他無(wú)照游商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)被禁止，違者由城管執(zhí)法人員依法處理，做到先疏后堵，疏堵結(jié)合。三是依托社區(qū)，組織環(huán)境管理志愿者隊(duì)伍，承擔(dān)環(huán)境秩序協(xié)管自治功能。在完善就業(yè)疏導(dǎo)的同時(shí)，將與社區(qū)生活密切相關(guān)的黑出租車(chē)、小廣告、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、亂倒亂扔垃圾等不符合城市管理要求或者超出相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)行為納入社區(qū)自治管理范疇。通過(guò)組建環(huán)境管理志愿者隊(duì)伍，以人性化的勸導(dǎo)形式化解部分難以管理的環(huán)境秩序問(wèn)題，發(fā)揮志愿者組織在城市環(huán)境秩序整治和維護(hù)中的協(xié)管作用。

記者：謝謝馮所長(zhǎng)。

（責(zé)任編輯：黃荔）

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

馮曉英（1956年 —），女，漢族，北京市人。北京市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)、研究員。兼任北京市流動(dòng)人口與出租房屋管理委員會(huì)專(zhuān)家顧問(wèn)、北京市社區(qū)管理體制改革專(zhuān)家組成員、北京市豐臺(tái)區(qū)政府顧問(wèn)、中共北京市委干部教育講師團(tuán)特邀報(bào)告人。主要從事流動(dòng)人口、城市管理、社區(qū)建設(shè)研究。出版專(zhuān)著（含合著）3部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文100余篇，150余萬(wàn)字。代表作有《當(dāng)代北京流動(dòng)人口管理研究》、《城市社區(qū)發(fā)展國(guó)際比較研究》、《北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制改革研究報(bào)告》等。其中的一些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和對(duì)策建議，得到學(xué)術(shù)界和政府的較高評(píng)價(jià)，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了一定影響。