解決城市環境問題的出路

新中國成立以來，尤其改革開放以來，中國城市化規模和速度穩步推進，與此同時自然資源、城市的生態環境也受到空前的挑戰，給城市的可持續發展帶來了巨大影響。解決城市管理中環境問題的出路，在于建立起全過程的城市環境管理體系，才能從根本上提高城市環境。未來城市全過程管理體系主要應包括源頭控制、過程管理和后期跟蹤管理三個階段，最終實現生態城市目標。

隨著中國經濟的迅速發展，城市化率不斷的提高，截至2006年底，城鎮人口達到了5.77億人，城市化率已經由從1993年的28%發展到現在的近44%，城市進入了快速增長期。城市對國民經濟的貢獻更為突出，二、三產業增加值迅速提高。但伴隨著城市的快速發展、人口的急劇膨脹，造成了資源的大量消耗，部分城市市區原有的自然生態系統破壞嚴重，地表大部分土地被建筑物、混凝土路面所覆蓋，引發各種城市環境問題，影響城市居民的日常生活，制約城市的健康發展。為此，我國從20世紀70年代開始，加強對城市環境的管理，取得了一定的效果，但也出現了管理手段的一些弊端。

一、我國城市環境保護工作發展歷程

為了解決城市環境污染問題，提高城市居民的生活質量，我國進行了多年的城市環境保護工作探索，主要經歷了三個階段：城市污染治理階段、綜合整治定量考核階段和目前努力實現的生態城市階段。

（一）城市“末端”污染治理階段

我國的環境保護事業始于20世紀70年代。1973年召開的第一次全國環境保護會議提出了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環保方針。城市環境保護工作進入“工業點源防治階段”，開始控制大氣污染、工業“三廢”綜合利用和主要污染物的凈化處理。1979年開始，開展城區污染防治工作，一些城市區域的污染得到了治理。這一階段的污染治理主要關注工業污染和城市區域的污染，屬于最典型的事后治理階段。

（二）綜合整治定量考核階段

1988年，國務院環境保護委員會在總結各地經驗的基礎上，發布了《關于城市環境綜合整治定量考核的辦法的決定》，我國開始對大氣、水、噪聲、固體廢棄物、綠化等五個方面的20個指標進行定量考核。“城考”重點考核城市環境質量、基礎設施、污染防治和公眾對環境滿意度等。

1996年我國開展了創建國家環境保護模范城市活動（以下簡稱“創模”）。“創模”屬于一種激勵機制，“創模”城市必須是省級“城考”先進城市，考核指標在“城考”指標的基礎上有所增加，總共有30項指標，體現先進性、示范性和建立“兩型”社會的總體要求，“創模”城市是符合“城考”要求，屬于“城考”中的先進城市。

綜合整治定量考核是城市環境管理的一個重要提升，但“城考”的重點是推動污染防治工作。“十一五”“城考”16項指標中，有13項是涉及污染控制的指標。“城考”的目的是推行環保目標考核制度，考核的對象是城市市長，每年一考，考核結果應作為省環保目標考核制度的重要內容。因此說，“城考”總體上仍屬于末端管理，沒有從“源頭”進行污染控制，但“城考”是城市管理的一大進步，標志著我國城市的環境管理已經從單純的對工業污染和城市區域污染的末端治理向綜合環境管理邁進。從單純對環境要素的定量考核向環境建設和環境管理等綜合方向轉變。

（三）探索建設生態城市階段

早在20世紀80年代， 中國已經進行了一些簡單的生態城市規劃或建設實踐，但都局限在表面層次上。如1986 年江西省宜春市提出了建設生態城市的發展目標。上海、廣州、成都、威海、樂山、長沙、桂林、揚州、張家港等也相繼提出了建設生態城市的目標，部分城市還對生態城市的建設進行了較為系統的規劃，取得了一定的成果。

20世紀90年代初期，國內相繼開展了大范圍的生態城市規劃和建設實踐活動。根據國家環境保護總局公布的《全國生態示范區建設試點地區名單》，截至2006年底，全國生態示范區已建設9批共528個，其中地級市45個，分布于17個省、自治區，主要集中在江蘇南部和山東東南部。

生態城市建設的關鍵是要塑造一個結構合理、功能高效和關系協調的人工復合生態系統，生態城市是一個理論上的“烏托邦式”的發展目標。現代城市發展到生態城市是一個漫長的發展過程，需要幾代人不斷的努力，我國近幾年嘗試的生態示范區，為建立生態城市，實現城市可持續發展進行了理論研究和實踐探索。但幾十年的發展來看，在經濟飛速發展，城市化進程加快的同時，城市環境末端管理手段致使我國城市環境問題依然嚴峻，難以實現生態城市的目標。

二、全過程環境管理的模式

從我國目前環境質量狀況可以看出，城市環境質量在一定范圍內遏制住惡化的趨勢，但是依然問題嚴重。隨著城市的發展，影響城市環境質量的因素已經由傳統意義上的污染源單因素轉變成復雜的綜合作用。例如，城市的位置、城市的性質、結構、規模和布局等多方面的因素，都間接影響城市的環境質量和環境安全。因此傳統的頭痛醫頭、腳痛治腳的處理方法雖然能暫時遏止住城市環境質量惡化的趨勢，但無助于從根本上解決城市中的環境問題。

回顧中國城市建設的環境管理工作，已經歷了從工業“三廢”的單項治理到區域的綜合防治的過程。通過對以往工作的回顧，可以發現當前解決城市管理中環境問題的出路，在于建立起全過程的城市環境管理體系，才能從根本上提高城市環境質量，實現“烏托邦”式的生態城市和可持續發展城市的目標。

未來城市全過程管理體系主要應包括源頭控制、過程管理和后期跟蹤管理三個階段，最終實現生態城市目標。源頭控制主要是制定城市發展規劃，并在規劃制定的全過程進行規劃環評，保證規劃本身具有可持續性。過程管理主要指環境管理的“八項制度”，主要包括：建設項目環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、限期治理制度。后期跟蹤管理主要指對項目或規劃實施后，定期進行跟蹤管理，確保城市發展按既定方向進行，符合可持續發展的方向。具體管理過程見圖1。

（一）“源頭”控制

城市總體規劃在城市建設中起著“龍頭”作用，這是由城市規劃的特性決定的。城市總體規劃的主要任務：其一，確定本城市在區域中的地位和作用；其二，確定城市性質、規模及長遠發展方向，擬定城市發展的合理規模和各項技術經濟指標；其三，選擇城市各項功能組成部分的建設用地，并進行合理組織和布局，確定城市規劃空間結構；其四，擬定舊城改建的原則、方式、步驟及有關政策；其五，為保持城市特色擬定城市布局和城市設計方案；其六，確定各項城市基礎設施的規劃原則和工程規劃方案；其七，與城市國民經濟計劃部門相結合，安排近期城市的各項建設項目。因此城市總體規劃制定的好壞直接影響到生態城市目標的實現。

但目前絕大多數城市的總體規劃沒有環境影響評價的內容，有些城市的規劃一兩年一變樣，隨意性極大，導致由于規劃的變化而使本來符合環境要求的項目由于布局問題，而變成環境安全高風險項目。因此必須對城市規劃開展規劃環評，從“源頭”控制城市發展符合生態城市的要求，符合可持續發展的要求。使城市規劃的目標與規劃環評的目標保持一致，即將實現城市可持續發展的目標作為兩者的共同目標；規劃環評要在城市規劃的全過程中介入，才能保證規劃的每一步進程和每一個方案進行環境可行性把關，避免規劃成果的顛覆性修改。

（二）過程管理

中國在幾十年的環境管理實踐中，根據國情，先后總結出了八項環境管理制度，起到控制環境污染、阻止生態破壞。同時，這八項制度也成應為城市環境管理的主要方法和手段，有效運用這八項制度，可以完成城市發展的“過程管理”。這八項環境管理制度如下：

1.環境保護目標責任制。環境保護目標責任制是具體落實各級地方人民政府和排放污染物的單位對環境質量負責的行政管理制度。該制度明確了城市中各單位、部門的環保責任，以法律的形式明確了城市內相關管理人員和領導干部在改善環境質量上的權利、責任和義務。環境保護目標責任制已成為各市環境保護工作的主要載體，是城市環境管理的有效手段。

2.環境影響評價制度。這里的環境影響評價制度主要指環境影響評價制度中的建設項目環境影響評價，是指在進行建設活動之前，對建設項目的選址、設計和建成投產使用后可能對周圍環境產生的不良影響進行調查、預測和評定，提出防治措施。項目環評，是在城市發展過程中，在項目層次上合理選定項目位置、布局的有效手段，是項目層次上源頭控制單個建設項目對環境可能帶來的影響，為建設項目的環境管理提供科學依據。因此，建設項目環評是城市環境管理中預防環境影響和生態破壞的最有效手段之一。

3.排污許可證制度。排污許可證制度是以污染物總量控制為基礎，以改善環境質量為目的，對排污的種類、數量、性質、去向、方式等所作的具體規定，是對區域內污染源的污染物排放實施定量化管理。排污許可證制度可以保證城市內污染物排放總量得到控制，滿足城市內環境質量的要求。中國目前主要實行的是水污染物排放許可證制度和大氣污染物排放許可證制度。

4.“三同時”制度。“三同時”制度是指新建、改建、擴建的基本建設項目、技術改造項目、區域或自然資源開發項目，其防治環境污染和生態破壞的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度，簡稱“三同時”制度。“三同時”制度可以保證環境保護措施落實到實處，防治城市中的建設項目在建設過程中和投產使用后產生的環境污染和生態破壞問題。“三同時”制度分別明確了建設單位、主管部門和環境保護部門的職責，有利于對城市中的建設項目進行具體管理和監督執法。

5.排污收費制度。排污收費制度是指向環境排放污染物或超過規定的標準排放污染物的排放量，依照國家法律和有關規定按照標準繳納費用的制度。對城市內的污染排放單位征收排污費，可以促使其加強管理，減少排污，并通過技術改造和資源能源綜合利用以及開展節約活動，改變落后生產工藝和技術，淘汰落后設備。

6.限期治理制度。限期治理制度，是指對嚴重污染環境的企業事業單位和在特殊保護的區域內超標排污生產、經營設施和活動，根據其排放的污染物性質、地點、排放狀況、遷移規律和對周圍的影響等各種因素，提出限期治理的時間、內容、對象和效果。可以促使城市內污染排放企業采取措施處理污染物，綜合利用廢物，提高資源利用率，治理污染并達到排放標準，進而消除污染破壞。

7.污染集中控制制度。污染集中控制制度是指在一定區域內、特定的污染狀況下，對一些同類污染運用政策手段、管理手段、經濟手段、工程技術手段，采取綜合的、適度規模的集中防治控制制度。

在相當長的一個時期內，我國在城市污染企業治理上，采取的是各企業、各單位分別治理，雖然耗費了大量的人力、物力、財力，但是，污染的控制并沒有產生預期的效果。在城市末端控制中，實行污染集中控制的優勢在于可以集中有限的人力、物力、財力解決重點的污染問題，有利于采用新技術，推動技術進步，提高污染治理效果，有利于提高資源、設備利用效率和實現廢物資源化。

8.城市環境綜合整治定量考核制度。城市環境綜合整治定量考核制度是城市環境保護目標管理的重要手段，是推動城市環境綜合整治的有效措施。明確了城市政府在城市環境綜合整治上的職責，給城市領導帶來動力和壓力，該制度促進了城市環境保護工作由定性轉向定量管理，增加了透明度，便于找出問題和差距。

我國總結出來的“八項”環境管理制度，從城市環境目標制定、項目前期管理、運行期污染治理，到末端綜合考核，全方位、多角度地落實城市規劃所制定出的各項目標。因此，只有城市規劃所制定的政策、目標，確定的方針、方案符合環保要求，城市可持續發展的目標通過環保“八項”制度的落實，就可以基本實現。

（三）后期管理——環境影響跟蹤評價

環境影響跟蹤評價是指在有重大環境影響的項目建設后，或者是規劃實施后，定期對項目或者規劃進行跟蹤評價，發現有不良影響，及時采取措施進行改進。跟蹤評價是對規劃實施效果的檢查，是對環保“八項”制度完成情況的審查，可以使整個城市環境管理體系的程序更加完整，切實發揮環境管理手段和制度的作用，比較有效地預防人類活動對環境的污染和破壞，有助于加強環境管理，保證環評的質量。

三、城市環境管理的目標——生態城市

生態城市是公認的21世紀城市建設發展目標，是一種社會和諧、經濟高效、生態良性循環的人類居住形式。城市發展的生態化是城市發展的最高層次，超越了城市建設與環境保護協調的層次，融合了社會、文化、歷史、經濟等因素，向更加全面的方向發展，體現的是廣義的生態觀。

我國經濟高速發展的今天，城市環境管理的全過程化是實現生態城市的重要手段之一，它可以從規劃的層面保證城市的定位準確、結構優化、布局合理、基礎設施完善，從環境過程管理層面保證城市污染得到控制，資源得到充分利用，環境得到改善，生態良性發展，實現生態城市建設中人與自然的和諧，是城市環境管理的終極目標。

參考文獻：

[1] 國家統計局.中國統計年鑒［M].北京：中國統計出版社，2007.

[2] 中國城市科學研究會.中國低碳生態城市發展戰略［M].北京：中國城市出版社，2009.

（責任編輯：黃荔）