首都信息化城市管理系統建設經驗及發展建議

2005年，北京市按照建設部《關于推廣北京市東城區數字化城市管理模式的意見》以及北京市委、市政府《關于推廣東城區城市管理經驗建立信息化城市管理系統的意見》的統一要求和部署，建立了具有首都特色的市、區兩級信息化城市管理系統。

五年來，市級和城八區信息化城市管理系統從建設到運行積累了一定的經驗，在加強城市部件和事件管理，改善城市環境面貌，提升首都城市管理水平等方面發揮了重要作用，同時為進一步發展奠定了堅實的基礎。

一、首都信息化城市管理工作取得明顯成效

首都信息化城市管理系統開通運行以來，市級平臺實現了與8個區級平臺、33個城市管理相關委辦局、19個公共服務企業、市政府信息平臺和市應急指揮中心的對接，已初步成為全市城市管理信息的展示、交換、共享中心和城市管理事件的市級監督指揮中心，基本實現了城市管理的信息化、標準化、常態化、高效化。在信息化城市管理系統建設和運行過程中，充分挖掘和利用現有的城市管理資源，對已有的人員、設備、信息等進行優化和整合，發揮了存量資源的效力，降低了系統建設成本，實現了各部門之間的信息共享，增強了綜合管理和應急指揮能力，取得了明顯成效。

（一）構建了相對獨立的監督體系和監督機制，各類城市管理問題的發現和處置得到有效監控和監督

通過推行信息化城市管理工作，構建了相對獨立于作業、執法之外的城市管理監督體系和監督機制，能夠多渠道主動、及時發現城市管理問題，為管理、執法、作業提供快速而詳實的問題信息，并對問題處置情況實施有效監督。目前監督渠道和手段，除監督員日常巡查上報外，還包括公眾舉報、視頻監控、專項普查等多個方面。

（二）構建了問題處置的指揮協調機制，使發現上報的城市管理問題基本上都得到有效處置

通過推行信息化城市管理工作，構建起了問題處置的指揮協調機制，實現了問題責任統一界定、問題處置按責任主體流轉、問題處置結果有監督和反饋。明確了案件派遣原則，推行了案件分級派遣制度，建立了重要案件快速處理機制，并通過監督指揮平臺實現了問題處置的協調聯動，使發現上報的城市管理問題基本上都能夠得到有效處置。

（三）構建了科學合理的監督評價考核體系，推動信息化城市管理工作不斷深入開展

北京市城八區信息化城市管理系統監督考評工作各具特色、各有所長，絕大多數都納入了區政府行政績效考核，有的甚至納入了區委組織部門績效考核內容。考核評價指標體系的建立和實施，對于推進信息化城市管理工作的有效開展及城市管理問題的有效解決，促使管理、執法、作業單位充分履職發揮了重要的推動作用，為信息化城市管理工作的進一步深入推進提供了保障。

（四）基本摸清了全市城市管理的現狀和底數

北京市城八區共劃分城市管理網格24850個，覆蓋了約1226平方公里的131個街道(鄉鎮、地區辦事處)，1826個社區（村），城八區擁有城管監督員3027人，按照住房和城鄉建設部制定的標準規范了7大類94小類部件和7大類68小類事件，共普查錄入361萬個城市部件，基本摸清了全市城市管理的現狀和底數，建立起了比較完整和準確的城市管理基礎數據庫。

（五）主動發現和解決了一大批城市管理問題，有效提升了城市管理的效率和質量

四年來，信息化城市管理系統運轉通暢，在運行中取得顯著效果。城八區共處置城市管理問題649余萬件，90%以上的問題得到及時有效的解決。與信息化城市管理推行之前相比，整個城市管理的效率和質量都有了質的提升。

（六）信息化城市管理工作擴展到農村地區，實現了城鄉覆蓋

按照城鄉統籌發展和新農村建設的精神，朝陽區率先將萬米單元網格的范圍擴展到城鄉結合部以及農村地區；海淀區全面推進農村地區信息化城市管理工作，實現了全區城鄉覆蓋。

二、主要做法及經驗

北京市城八區根據本區域各自的特點，賦予了網格化管理新的內涵，進行了一系列探索和創新。這些成功經驗，為城市管理體制、機制創新提供了重要啟示和借鑒，有效解決了首都城市管理中存在的管理被動滯后、管理缺位和多頭管理等“政府失靈”問題，真正建立起城市管理的長效機制。

（一）市級平臺：采取多種手段推進信息化城市管理工作

北京市城市綜合管理協調辦公室充分履行自己的職責，做了以下工作：一是利用電子標簽技術對戶外廣告牌進行統一編制，并通過戶外廣告管理信息系統進行統一管理，從而提高了廣告牌信息管理的效率，實現了廣告牌身份統一標示、信息統一編碼、基礎信息跨部門共享。二是開展了信息化城市管理系統向社區延伸及信息化城市管理社會評價系統的研究工作，探索拓展社區參與渠道，以補充和完善信息化城市管理系統。三是針對戶外廣告和夜景照明景觀等城市管理部件的管理，開展了城市環境立面信息采集系統的研究與示范工作，實現了城市環境立面高效管理的工程化實施模式和流程方法。四是開展了“北京一號”小衛星技術應用，借助遙感手段，對城中村環境及鐵路周邊環境整治進行動態監測，對新建生活垃圾處理設施建設情況、垃圾衛生填埋場堆體內部積水情況及市重點地區市容環境污染源分布狀況實時監測。五是在北京奧運期間依托信息化城市管理系統建設了北京市“2008”城市運行監測平臺，開展城市運行體征指標監測工作，為市政府全面掌握城市運行狀態、快速準確決策提供了重要的參考依據。

（二）東城區：監督體系“三個獨立”確保監督公正

東城區城市管理監督體系建立在“三個獨立”基礎之上，即監督中心與指揮中心獨立、監督中心與被監督部門獨立、監督員管理獨立。兩個中心各負其責、相互制約，徹底解決了監督指揮合一情況下的監管惰性問題，有效避免了遇有疑難案件時，出于結案率考慮可能出現的隱瞞不報情況。

（三）西城區：“四位一體”體現高效統一，實現資源共享

西城區建設了以城市管理監督指揮中心為首的“四位一體”城市管理系統，將城市管理監督指揮中心、區委區政府總值班室、應急指揮中心、非緊急救助服務中心四個單位的職能整合在一起，形成了區級信息化城市管理平臺，作為區政府應急指揮、城市管理和為民服務的基礎平臺，負責對全區城市管理工作進行日常監督指揮及考核評價。“四位一體”平臺拓寬了城管問題上報渠道，使各種渠道反映上來的城管問題都能一并納入信息化城市管理系統，按照監督指揮中心的辦案流程進行處理，從而大大提高了城市管理事件的處理效率。

（四）朝陽區：“三化一體系”構建城市管理長效機制

朝陽區城管監督指揮中心提出了逐步推進城市管理的社會化、精細化、信息化，推進誠信評價體系（社會信用體系）建設的城市管理新理念。作為推進整體工作的理論指導，朝陽區通過兩個“調整再造”來構建現代城市公共治理結構，建立城市管理長效機制：首先，調整再造城市治理的主體結構。依據相關法律法規，明確了產權主體、責任主體、監督主體、管理主體、執法主體五類法定主體，及其在城市建設維護、管理、監督、執法中的責任。其次，調整再造城市治理的途徑和方式。一是推進常態化的城市管理機制。建立了“六個天天”的管理流程。二是實行了精細化和信息化的城市管理方式。建立了覆蓋城鄉的人口、單位、房產等八大數據庫和各類電子圖層數據。三是推進朝陽社會信用體系建設，將競爭機制和誠信約束機制引入城市管理。

（五）海淀區：“3+1”模式實現常態管理與應急指揮有機結合

海淀區結合自身的實際情況拓展、完善了信息化城市管理系統的功能，確定了具有海淀特色的“3+1”信息化城市管理新模式。“3”是指區城市管理監督指揮中心、群眾事務呼叫中心和科技創安圖像信息系統指揮調度中心“三心合一”；“1”是指在遇到突發事件時，區應急指揮中心也將依托此信息和指揮平臺，進行應急反應、指揮。這一工作模式的確立，使該區信息化城市管理工作與社會管理、便民服務、科技創安、應急反應指揮等工作實現了有機銜接、高度整合和良性互動，使各種渠道發現和反映的城市管理、群眾訴求、社會治安等問題，都能通過一個系統平臺、一個部門進行統一受理，分揀轉辦，協調、調度和指揮。

（六）崇文區：“建、辦、報、專、評”五字做法有效解決疑難案卷

對疑難案卷的處置是信息化城市管理系統面臨的最大的難題。對付此類問題，崇文區有一套獨特的做法，可以用5個字加以概括，即“建、辦、報、專、評”五字秘訣。每個字分別對應著一套專門的制度做法。“建”指創建疑難案卷數據庫。“辦”指疑難案卷準現場辦公與現場辦公制度。“報”指疑難案卷處理情況區長專報。“專”指疑難案卷專項處置資金制度。“評”指疑難案卷處理評價總結機制。

（七）豐臺區：兩個長效機制，減少部（事）件責任不清，產權不明，減少新生違法建設

一是部件普查和權屬確認長效機制，二是新生違法建設管理機制。分六個環節：日常巡查、違法認定、案卷派遣、案卷處理、反饋核查、責任追究。將各相關單位整治新生違法建設工作情況納入豐臺區行政效能考核系統，對不履行職責或履責不力的單位及其負責人追究責任。

（八）石景山區：堅持和完善三級巡查和四級管理機制

石景山依托區市政市容委，充分發揮市政市容委職能整合、綜合協調力度大的優勢，由城市管理監督指揮中心、市政市容委聯合成立督察組，成員單位包括區城管大隊、園林局、環衛局、市政所、市容所等單位，堅持和完善三級巡查和四級管理機制。

三、首都信息化城市管理工作存在問題

信息化城市管理系統是新生事物，在發展過程中還有很多方面不完善，面臨很多問題需要解決，特別是一些共性問題和全局性問題，事關信息化城市管理的未來發展。

（一）信息化城市管理系統建設運行缺乏法律法規的支撐，新模式法律地位不明

由于數字化城市管理還缺乏法律法規的支撐，使得新模式法律地位不明，作為運行管理重要因素的體制機制變革難。北京市信息化城市管理系統的建設和運行，是依據2005年市委、市政府下發的《關于推廣東城區城市管理經驗，建立信息化城市管理系統的意見》（京發[2005]7號），該《意見》只是一份規范性文件，其強制力和約束力有限，各區及市屬相關部門參與的主動性差別很大。

（二）信息化城市管理系統缺乏統籌規劃和規范指導

北京市信息化城市管理系統建設發展缺乏市級層面強有力的統一領導、統籌規劃和規范指導，各區在信息化城市管理系統建設上認識不一致，領導重視程度不同，設立的標準也不統一，整體發展不平衡。

（三）市級平臺綜合協調力度有待進一步提高

隨著首都城市的不斷發展，城市管理領域的問題也日趨復雜，各類新問題、新矛盾、新案卷不斷出現，疑難案卷在數量上呈現出不斷增加的趨勢。目前，區屬案件結案率普遍在90%以上，但涉及市級單位的案件，結案率不到80%。許多涉及市級相關部門和專業公司的案件，經過長期積累，得不到有效解決成為了疑難案卷。在資金資源有限的情況下，疑難案卷的處理資金往往得不到有效保證，這在一定程度上影響了疑難案件的結案率。

（四）市級監督評價約束力不強，區級監督評價發展不平衡

一是市級監督考核評價體系仍不夠健全，對市級城市管理相關部門和專業公司的監督考核力度不夠。二是城八區大都將信息化城市管理系統監督考評結果納入各部門年終考核當中，這從客觀上促進各職能部門重視城市管理問題的解決。但各區監督評價發展不平衡，這與各區監督機構的設置、評價體系的設計及評價結果的實際運用都有關系。

（五）現有城管監督員隊伍整體素質不高，不能適應信息化城市管理工作的需要

城管監督員隊伍是監督中心工作不斷發展的前提和基礎。目前，各區城管監督員隊伍的建制及管理不盡一致。城八區城管監督員來源渠道單一，主要從40、50下崗失業人員中招聘，這部分人員的文化水平較低、綜合素質較差，而且很多體弱多病，不能適應信息化城市管理工作的需要。

四、首都信息化城市管理工作發展建議

首都信息化城市管理系統已經建設運行四年多，城八區信息化城市管理工作也由當初的系統建設期逐步過渡到平穩運行期，下一步將從完善體制、健全機制、理順關系、提高能力入手，繼續深入探索和推廣信息化城市管理模式，進一步擴展信息化城市管理系統的功能，以求實現更廣泛意義上的城市管理。

（一）加快配套法規立法工作，建立健全信息化城市管理法律法規體系

為推進信息化城市管理工作的有效實施，需要健全的法律法規作為重要保障。建議相關部門進一步推進信息化城市管理立法工作研究，逐步建立起信息化城市管理工作的法規體系。

（二）明確信息化城市管理系統在當前城市管理中的功能定位和拓展方向

信息化城市管理系統應用的領域、范圍具有很強的可拓展性，具有相當大的潛力。但由于與其相適應的體制機制創新是涉及到復雜的利益格局和關系調整，因而，不能一味地追求其覆蓋領域的擴張。要科學合理地定位信息化城市管理系統的覆蓋范圍，對于各方面條件成熟而又不增加系統很大負擔的管理事項和功能，可以考慮統一納入。

（三）理順城管監督員管理體制，出臺統一的監督員隊伍規范化建設意見或政策

北京市管理經驗表明，只有堅持城市管理監督員人、財、物都由監督指揮中心管理的原則，才能保證監督工作的獨立性，監督指揮中心監督評價工作也才會真正有力度，最終形成對城市管理相關部門和街道鄉鎮的有效監督，促進城市管理問題的解決。為此，建議住房和城鄉建設部對城管監督員管理體制進行統一規范，出臺統一的監督員隊伍規范化建設意見或政策。同時，建議拓寬監督員的選聘渠道，吸收更多人才參與數字化城市管理工作，以適應數字化城市管理工作發展的需要。

（四）進一步完善體制機制，制定科學、合理、權威、有效的監督評價體系

一是建議各區組建權威機構統籌信息化城市管理工作。二是完善信息化城市管理的發現機制、解決機制、監督考評機制和預防機制。三是完善體制、理順關系。建議各區組織、監察、人事和督查等部門參與到數字化城市管理的監督評價考核中，制定科學、合理、權威、有效的信息化城市管理監督評價體系。

（責任編輯：黃荔）