相對集中行政處罰權制度發展歷程及實施情況

相對集中行政處罰制度自1997年在北京市宣武區開展試點工作到現在在全國推行，走過了十三年的歷程，經歷了“初創建立、試點擴大、試點規范、總體推行”四個階段。為了讓更多的人了解、關心、支持相對集中行政處罰權工作，更好地規范行政處罰，完善行政執法體制，推進依法行政，國務院法制辦政府法制協調司青鋒司長和江凌副司長對相對集中行政處罰權制度發展歷程、實施情況與基本經驗進行了全面總結。本期刊登相對集中行政處罰權制度發展歷程及實施情況，2期刊發實施相對集中行政處罰權制度的主要成效和基本經驗，敬請關注。

城管執法，是社會上的一種泛稱。它包括三種體制、情況、執法形式。一是指依法改革執法體制，開展相對集中行政處罰權工作；二是綜合行政執法試點；三是未進行過改革的原城建監察執法。開展相對集中行政處罰權工作和綜合行政執法試點，這兩者都是為了解決原體制存在的職權交叉、多頭執法、重復處罰、執法擾民、效率低下、執法機構膨脹等問題。但前者是依據《行政處罰法》的規定將不同部門的行政處罰權按照法定的程序集中起來交由一個部門行使，涉及執法主體的變更和調整法律規定的處罰權；后者是把部門內部分散行使處罰權集中起來行使，不涉及調整法律和變更執法主體。改革城管執法體制，主要是指跨部門的相對集中行政處罰權。

1997年4月，經國務院批準，北京市宣武區在全國率先啟動城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作。時至今日，開展相對集中行政處罰權工作已經有十多年了。在回顧中國法制建設三十年之際，也有必要對十多年來改革行政執法體制、開展相對集中行政處罰權工作的發展歷程、實施的基本情況和經驗作簡要的回顧，以便讓更多的人了解、關心、支持相對集中行政處罰權工作，更好地規范行政處罰，完善行政執法體制，推進依法行政。

一、相對集中行政處罰權制度的創立發展與實施過程

相對集中行政處罰權制度，就是指依法將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使已經統一由一個行政機關行使的行政處罰權的法律制度。《行政處罰法》第16條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。這條規定是相對集中行政處罰權制度的根據，也是該制度合法性的法律根據。我國第一次以法律的形式確立了相對集中行政處罰權制度，為改革行政執法體制提供了法律依據，意義重大、深遠。

（一）相對集中行政處罰權制度的主要特征

一是突破了現有的行政體制條塊的框架，是對現行行政管理體制和行政執法體制的重大改革和創新。長期以來，我國的行政體制框架往往是按條條分割，行政職能也是分散配置在各部門。相對集中行政處罰權制度突破現有行政體制的條塊框架，將若干行政機關分散行使的行政處罰職能集中到一個行政機關行使，這在觀念上是一個重大改變，在體制改革上是一個重要的改革和創新。

二是改變法律的規定。相對集中行政處罰權制度改變法律、行政法規規定的行政處罰權的實施機關，將賦予其他機關的行政處罰權調整到城管行政執法機關來行使，在不修改法律的前提下，通過《行政處罰法》授權的形式來改變法律的規定，調整行政處罰權的職能。

三是對行政處罰權配置的重要調整。相對集中行政處罰權制度將法律、行政法規原本賦予其他幾個行政機關的行政處罰權調整為一個城管行政執法機關來行使，這是對行政處罰權的配置作出的重要調整。體現了相對集中行政處罰權工作的特殊性和改革的內涵。

四是有著嚴格的調整程序。開展相對集中行政處罰權工作，依法必須由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市批準，否則，無權改變法律、行政法規的規定。

五是初步實現了決策、執行和監督相分離。

六是實施《行政處罰法》的重要制度。相對集中行政處罰權制度本身是為《行政處罰法》第16條明確規定了的。實施相對集中行政處罰權制度，開展相對集中行政處罰權工作，就是對《行政處罰法》的嚴格貫徹實施。

（二）相對集中行政處罰權制度建立和發展的四個階段

1.初創建立階段（1996年《行政處罰法》的頒布—1997年3月7日國務院法制辦對北京市人民政府在宣武區實施相對集中行政處罰權制度的批復之前）

（1）體制創新：相對集中行政處罰權制度產生的歷史必然和現實選擇。

在過去的立法工作中，過于強調“條條”管理，法律、法規所規定的行政處罰權，往往都要明確政府某一個具體部門來實施。這樣，實踐中制定一部法律、法規，就要新設置一支執法隊伍。在制定《行政處罰法》時，有關方面曾經作過調查，在一些省、市，實施行政處罰的隊伍已經接近甚至超過了100支，而且每年還要以3至5支的速度增長。

這樣，一方面，行政執法機構林立，行政執法隊伍臃腫，執法擾民的現象相當嚴重，同時行政執法力量分散，難以形成有效的經常性管理。另一方面，部門之間行政執法職責重復交叉，行政執法效率低下，執法扯皮現象嚴重。由此可見，這種行政管理體制和行政執法體制亟待改革。由此，相對集中行政處罰權制度的產生，既是現實的迫切要求，更是一種的歷史必然。

對于如何改革行政執法體制，解決行政管理領域當中職權交叉、多頭執法、重復處罰、執法擾民、效率低下、執法機構膨脹等問題，曾經有過三種不同的觀點。

第一種觀點認為，上述行政管理領域中的問題是由現行行政管理體制和相應的立法造成的，如果要從根本上解決這些問題，就必須在徹底改革現行行政管理體制，轉變政府職能的基礎上，全面修訂相應的法律、法規，從而從制度上消除“立一部法、設立一支隊伍”的根源。

第二種觀點認為，根據我國當前的實際情況，比較切實可行的辦法是通過中央和地方的機構改革，撤并職能重疊的部門，調整職能交叉的部門，從而實現政府各部門行政執法權力的合理配置，建立“精簡、統一、效能”的行政執法體制。

第三種觀點認為，近年來，一些地方針對行政管理領域存在的多頭執法、職能交叉問題，做了不少有益的探索，積累了一定的經驗。例如，有的地方政府組織有關執法部門采取聯合執法或者委托執法的方式，加強不同部門的協調和配合，減少重復檢查、重復處罰，取得了明顯的成效。因此，在特定條件下聯合執法或者委托執法也不失為一種較好的選擇方案。

從客觀上分析，以上三種觀點都有一定道理，同時又都有其局限性，要么實際操作性不強，要么難以從根本上解決問題。具體來講，第一種觀點比較理想，但是難度也最大。我國正處于全方位的改革時期，改革的涉及面廣、問題復雜，完成現行行政管理體制的改革是一項長期任務，不可能一蹴而就，相應的立法修訂工作也是漸進式的，不可能一步到位。因此，指望通過全面修訂法律、法規來根治“九龍治水”、執法擾民問題的想法是不切實際的。第二種觀點主張的機構改革的辦法，在行政管理體制改革還不完全到位的情況下，其作用也只能是階段性的。特別是機構改革若干年進行一次，面臨著大量積累的矛盾和問題，頭緒紛雜，其著眼點往往只能放在裁撤一些部門和安置分流人員上，對于政府各部門職能的調整，則難以徹底擺脫現行法律、法規的羈束。至于第三種觀點所提到的聯合執法或者委托執法的辦法，并沒有真正解決執法隊伍過多過濫的問題，只不過是在一定程度上緩和而已。而且，由于聯合執法組織或者受委托執法組織都不具有獨立的行政主體資格，因此采取聯合執法或者委托執法方式其實存在諸多不便。以上局限性的存在充分地說明，實踐提出了從制度上解決行政管理領域現有問題的現實要求。對此，《行政處罰法》適應這一要求，在一時難以對有關法律、法規作全面修訂，同時又難以通過大規模的合并機構來解決多頭執法、職權重復交叉問題的情況下，改革體制，創新制度，規定國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際需要，統一和重新配置行政處罰權，改變單行法律、法規規定的執法主體和職權配置。這樣，既可以適應行政管理體制改革的要求，也不需要對有關法律、法規作出全面修訂就能較好地解決行政管理領域當中職權交叉、多頭執法、重復處罰、執法擾民、效率低下、執法機構膨脹等問題。這一規定，第一次以法律的形式確立了相對集中行政處罰權制度，既是我國行政管理體制和行政執法體制改革的重要制度創新，也為改革我國現行的行政管理體制提供了一條新的有效的法律途徑，其意義十分重大、深遠。從某種意義上說，它已經成為我國建立新的法律運行機制過程中的重要里程碑。

（2）國務院部署推進改革：國務院《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》。

國務院對相對集中行政處罰權制度十分重視，1996年4月15日國務院在《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》中規定：“各省、自治區、直轄市人民政府要認真做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行；國務院各部門要認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制，支持省、自治區、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權工作。”同時明確要求：“各級地方人民政府及其部門的法制工作機構要根據本級政府或者本部門的統一部署，具體組織，承擔對行政處罰的監督檢查工作。”據此，國務院法制辦積極開展相對集中行政處罰權工作，推進行政執法體制改革。

（3）北京宣武：改革的第一個實踐者。

北京市人民政府辦公廳1997年向國務院報送《關于開展城市管理綜合執法試點工作的函》（京政辦函［1997］2號），要求在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作。

經國務院領導批準，國務院法制辦于1997年3月7日給北京市人民政府辦公廳發送了《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》（國法函［1997］12號），同意北京市人民政府辦公廳《關于開展城市管理綜合執法試點工作的函》中提出的試點方案，在宣武區城市管理監察大隊組建并開展綜合執法試點工作。至此，相對集中行政處罰權制度正式進入實施階段。

在試點之初，相對集中行政處罰權工作也被稱之為綜合執法試點工作。

2.試點擴大階段（1997年3月7日國務院法制辦對北京市人民政府在宣武區開展相對集中行政處罰權工作的批復—國辦發［2000］63號文件發布之前）

繼北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作，實施相對集中行政處罰權制度后，全國各地不少城市政府看到了這項制度的優越性和可行性，紛紛向國務院提出請求，要求開展這項工作。由此，進入試點擴大階段。

在此期間，國務院先后批準北京市、天津市以及河北、遼寧、吉林、黑龍江、山東、湖南、廣東、廣西等直轄市、省、自治區的14個設區的市在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權的試點工作。

這一階段批準試點地方的名稱都是城市管理綜合行政執法。批復的內容多少不一，大致包括：規定集中行使行政處罰權的行政機關的職責是行使市容環境衛生、規劃、城市園林綠化、市政公用管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法規、規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權以及市人民政府規定的其他職責；集中行使行政處罰權的行政機關其執法人員必須是公務員；財政保障與收支兩條線；建立評議考核制度和行政執法責任制；加強政治教育和法律培訓，嚴格執法、文明執法等。

3.試點規范階段（國辦發［2000］63號文件的發布—國發［2002］17號文件發布之前）

2000年7月，根據國務院領導要求，國務院法制辦在深圳市召開了全國相對集中行政處罰權試點工作座談會，對前一階段的試點工作進行了總結交流。會后，國務院法制辦向國務院專題匯報了試點工作的情況，并根據各地方提出的意見，對完善試點工作提出了建議。

2000年9月8日，經國務院領導同意，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]63號），對加強試點工作與行政管理體制改革相結合等內容作了具體規定，進一步明確了試點工作的方向。通知要求，要進一步提高對實行相對集中行政處罰權制度重大意義的認識，繼續抓好現有試點城市的試點工作，積極穩妥地擴大試點范圍，要把試點的經驗運用于市、縣機構改革，進一步理順市、縣行政管理體制。此外，通知還明確了開展相對集中行政處罰權試點工作的審批程序。

在此期間，根據國務院領導批準的試點工作方案和原則以及國辦發[2000]63號文件，國務院法制辦先后又批準了66個城市人民政府在城市管理領域開展相對集中行政處罰權的試點工作。此后，名稱也逐步由綜合行政執法試點工作改為相對集中行政處罰權試點工作。

經過六年的實踐，相對集中行政處罰權的試點工作，從小到大，從探索到發展，從不規范到比較規范，已經取得了階段性的成果。至此，全國已經有北京、天津、重慶3個直轄市和23個省、自治區的79個市進行了相對集中行政處罰權的試點。

4.總結推廣階段（2002年國發［2002］17號文件發布后）

2002年8月22日，國務院頒布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發［2002］17號）。明確規定國務院授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。決定還明確了開展相對集中行政處罰權工作的指導思想和相對集中行政處罰權的范圍，并對進一步做好相對集中行政處罰權工作提出了具體要求：一是要加強相對集中行政處罰權制度的宣傳；二是要建立省、自治區、直轄市人民政府決定開展相對集中行政處罰權工作的具體程序；三是要總結經驗，不斷完善開展相對集中行政處罰權工作的配套制度；四是要加強行政執法隊伍建設；五是要切實加強對相對集中行政處罰權工作的組織領導。通知還規定：“各省級人民政府法制工作機構，要按照規定繼續加強對相對集中行政處罰權工作的協調監督；國務院法制辦要加強對各省、自治區、直轄市開展相對集中行政處罰權工作的指導和監督，進一步加強和完善相對集中行政處罰權制度建設，積極推進行政管理體制改革。”

國發［2002］17號文件的下發，標志著試點工作的結束。經過六年的試點，相對集中行政處罰權試點工作由點到面，逐步推開，起步高，力度大，措施得力，在解決行政管理領域中存在的問題，提高行政執法水平和效率，改善城市管理，促進行政管理體制改革等方面，取得了顯著成效，由國務院授權省、自治區、直轄市政府決定開展相對集中行政處罰權工作的時機和條件已經基本成熟。此后，省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作，不再使用試點字樣；以前國務院批準試點的地方，正式作為地方政府依法開展的一項制度化、經常化的日常工作。至此，該項改革工作在全國范圍內廣泛開展。

截至目前，除經國務院批準開展相對集中行政處罰權試點工作的82個城市外，全國還有194個市級政府和821個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。全國656個城市中，有267個城市開了相對集中行政處罰權工作，占城市總數的40.7%。全國287個地級以上城市中有170個開展了相對集中行政處罰權工作，占此項總數的59.2%。全部18個國務院批準的“較大的市”中，有12個市開展了相對集中行政處罰權工作，占此項總數的66%。全部27個省會市中，有26個開展了相對集中行政處罰權工作，占總數的96%。全部15個副省級城市都開展了相對集中行政處罰權工作，占總數的100%。全部4個直轄市開展了相對集中行政處罰權工作，占總數的100%。

一些地方為推進相對集中行政處罰權工作制定了地方性法規和地方政府規章，總共有39部。有3個地方制定了3部地方性法規，有4個省級政府制定了5部政府規章，26個城市人民政府制定了32部政府規章。

此外， 國務院辦公廳2002年10月11日轉發了《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》（國辦［2002］56號），就清理整頓行政執法隊伍、實行綜合行政執法試點工作作出了部署。明確要求要按照《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發[2002]17號)的有關規定，做好綜合行政執法試點與相對集中行政處罰權有關工作的相互銜接，確保各項行政執法工作的正常開展。

（責任編輯：文雪峰）