明清州縣衙門陋規的存留與裁革

摘要：明清州縣的陋規收入很多，衙門的陋規固隨地皆有，但不能隨意多取，按規定額度收取者為合法，其額外苛求者則為非法。明清州縣陋規的90％來自于理財，而理財中的大宗來自于賦稅、平余、鹽當、雜課。州縣官在理財額內收取的陋規，一般都能夠達到“不貪不濫，一年三萬”的收入水平。如果額外苛求，是私派陋規、勒索陋規、需索陋規、私受陋規等，一旦發覺則要受到懲處。關于陋規是否存留，還是全部或部分裁革，無論是統治者，還是官員、學者都各有看法，可以說議論紛紜，莫衷一是。

關鍵詞：陋規；州縣官；耗羨歸公；辦公經費

一

明清兩代對于陋規問題并不是漠視不管，但“陋規已久，孰不能知之；清革當早，又孰不能言之；卒未有實力行者，或謂極重難返，勢不可為已然”。不是王朝不禁止，而是不能夠根除。因為明清王朝的州縣官吏薪俸基本上是有名無實，衙門行政辦公費用也少得可憐，非但不能滿足這些官吏的消費，而且不能應付巨大的行政開支，這就迫使州縣衙門必須依靠自己的創收來加以解決。

州縣官吏薪俸有名無實，是因為王朝有繁密的處分條例，以清代而言“大抵每一衙門，皆有則例，有五年一修、十年一修、二十年一修不等。則例所標，為一事，或一部一署，大小曲折，無不該括”。則例卷帙浩繁，僅北京國家圖書館就藏有七、八百種之多。官吏有過失，輕者交吏部，依《吏部處分例》給予罰俸、降級、革職等處分；重者則按照《大清律例》進行刑事處罰。有些則例除規定“議處”之外，還有“議罪”，這就是行政處罰之外，還有刑事處罰。本來律例已經繁雜，再加上各種則例，這就給具體議定處罰帶來困難，以致時人感嘆：“大清律易遵，而例難盡悉；刑律易悉，而吏部處分例難盡悉。此不過專為書吏生財耳，于實政無絲毫之益。然疆吏殫竭血誠以辦地方之事，而部吏得持其短長，豈不令英雄短氣乎”。州縣官動輒得咎，“常有在任一二載，罰俸五六年，甚至十余年者”。可以說所有州縣官被罰俸是經常的事，薪俸幾乎都被罰掉，也就不能指望他們依靠薪俸生活了。從中國第一歷史檔案館藏官員履歷單來看，幾乎所有官員都有過處分，分發的名刺中也記載著被處分的次數，他們以“做官公罪不可無，私罪不可有。私罪固不可有，若無公罪，則自保太過，無任事意”為根本，沒有公罪處分，是沒有政績的體現，所以不以處分為恥，反以處分為榮。

衙門存留的行政辦公費用很少，“洪武皇帝在他的地方行政改組中，在全局性的政策指導下，制訂了可行的官吏薪俸制，這種政策給縣衙門帶來麻煩比任何別的王朝都少。15世紀，那些官吏薪水開始下降，這實際上是與衙門行政職能增多和機構分化相應的。與此同時，衙役已成職業化了(衙役的職責本來都是由地方平民擔任，做公務的)，他們因而失去社會的資助，又沒有得到國家的充分補償”。州縣衙門需要支付的報酬很多，被清人認為使官擁有虛名的是幕賓、書吏、長隨，以及差役，都要從州縣獲得收入，而且還要憑借手中的權力攫取能夠得到的經濟利益。

明中葉以降，州縣官得以自行聘用幕友，在清代則成為不成文的制度。州縣官必須聘用幕友，把“刑名、錢谷、發審、書啟、征收、掛號、朱墨、帳房及一切雜務之屬”，交給他們辦理。因此，把幕友視為腹心，是州縣官群體的普遍認識。幕友的束修要由州縣官支付，據張仲禮估計，“這一批幕僚的主要群體的平均收入約為每年250兩銀子”。而以州縣平均來計，每個州縣約有7名幕僚，那么平均就要支付1750兩以上。

一般州縣都設吏、戶、禮、兵、刑、工六房，故俗稱“六房書吏”。實際上各州縣不止六房，最起碼要有承發房和架閣庫。書吏是有額定編制的，大概“上縣直屬吏典30名左右，中縣直屬吏典20余名，一般的縣直屬吏典15名以上，最少的縣也有10名左右”。吏典之下貼寫、書手、幫役等，是不列入朝廷名冊之內的。嘉慶時洪亮吉說：“今州縣之大者，胥吏至千人，次至七八百人，至少亦一二百人”。四川巴縣額定典吏15名，分別配置于吏、戶、禮、兵、刑、工、倉、鹽、承發、柬等10房，但從光緒年間歷年申報的書吏名冊看，最少也有87名，多的達到272名；而這些是在冊的，即便是經制之外，也是制度允許的。嘉慶時期(1796—1820)，劉衡任巴縣知縣時，“吏一人，而附吏以售弊者，恒百十人”。當時地方普遍有白役，“大縣多至千余名，小縣亦多至數百名”的情況，已是不爭的事實。這些沒有定員的吏，朝廷沒有工食銀兩，其收入也要由州縣支付，而清康熙元年(1662)取消書吏的工食銀，所有的書吏都要靠陋規來保證其經濟收入，“由于書吏們的服務沒有報酬，其自備辦公用具也沒有補償，所以他們索受陋規費被認為是正當的”。有關書吏的陋規收入，馮桂芬云：“吏部四司，歲約三百萬，兵部官少而費更巨，戶部有監漕，工部有河工，計四部歲不下千萬，外省大小衙門人數尤重，婪贓更不啻千萬”。這僅是大概估計，但從書吏求職，“賄錢都給州縣官本人，額度從幾十兩到幾百兩不等”的情況看，其收入也是不少。

長隨亦稱家人、門丁，是主官的隨從。這些人大體有兩種，一種是家生奴，他們累世為家仆，終生與主相隨；一種是臨時雇用的，不是終身，長官離任，不管官棄自棄，一般不再隨官別任。清人何士祁認為：“別省用家丁十余人足矣。即赤緊之區，二十余人足矣。江南重在冬漕，漕糧多者，須用二三十人”。這些人在州縣“宅門內用事者，司閽者日門上，司印日僉押，司庖日管廚；宅門外則倉有司倉，驛有辦差，皆重任也。跟班一項，在署侍左右，出門供使令”。實際上是州縣官具體事務的承辦者。這些人“只有伙食供應，而無薪水，其地位與倡優同等，不齒于齊民，不能應考入仕。但是他們所任的職務，如門上、稿案、錢糧、稅契、監獄、監印、差總等都是公事，尤其是門上和稿案二者，特為重要”。除此之外，他們還經常被官派遣出去督管某些事情，是“長隨非在官之人，而所司皆在官之事”，因此有人將之比作天子之宦官，在州縣中也是令上下左右矚目的一批人物，其陋規收入也是不少，“上等長隨每年所得高達10000-30000兩，余則不過幾百兩”。

差役是在衙門當差應役的人，他們人數眾多，一般的縣要有二三百人，大縣往往有千余人，乃至數千人。從責任角度來看，“州縣衙門的差役們所做的工作實在和現代的警察差不多，而且依照清代的法令制度，他們的責任比現在的警察還重”；從經濟待遇來看，“他們的工作沒有正式合法的報酬；平時既沒有月薪，奉令公干也不一定有公費”；從政治地位來看，“他們也沒有現在警察的公務員身份和社會地位，而是被認為與倡優同等的賤民，他們自己以及子孫都不準應試做官”。他們在地方衙門的地位最低，但“在有關非正式事務方面，衙役充當政府代表與地方勢力代表(從盜匪、鄉村惡棍到縉紳)的聯系人。他們收了小費，就會保護罪犯免遭懲罰，或者幫助紳士延長納稅期限，或者當包稅人，或訟師得利。這些小費成為各種雜人的重要組成部分，上級行政官員正是利用這些收入來維持公私活動的”。于是他們“收強盜月錢之利，借偵逃緝賊之名，失事則擒獲無聞，捉人則私刑酷拷，且多串賊而打詐，又藉賊口以扳誣”，其中自然是弊端百出。

陋規在維持州縣地方衙門的運轉方面，起到至關重要的作用，已經是不可或缺，而“地方行政的正常收入和雜入在量上的差異表明，明末至清的經濟，有能力承擔比清皇帝實際所征收的要高得多的稅”。這些高出的部分原本也應該由國家控制，但國家卻默許地方去收取了。可以說，所有在州縣衙門工作的人，利用國家的權力，實際上控制了原本屬于國家專控的稅收收入，而轉化為地方行政開支和他們的經濟收入。

二

明清統治者深知陋規之害，也曾經想方設法予以革除，還曾經制定相關的法規。如明代曾規定：“凡上馬、中馬、茶禮、干馬、使用等費，盡行裁革，每月工食，給必以時，數必期足，其州縣官，有犯前弊者，以不職論”。清順治二年(1645)，清軍攻克南京，頒發大赦詔書中講到：“其從前各直省巡按，委理刑官察盤，委府州縣訪捕，皆是科索紙贖，搜取贓罰，名為除害，實以害民，今一切禁絕”。顯示出革除陋規的決心，在實際執法過程中，也確實有些部吏和知州、知縣書吏等人犯有數量不多的貪罪而被革職、受杖徒的。但因為在用人行政、官吏待遇、衙署公費等均未有配套的規條，所以不能有效地做到制止陋規。康熙時期(1662—1722)，統治秩序和法律典章逐漸齊備，對陋規也制定相關的法規。如康熙九年(1670)議準：“官員因事夤緣，饋送禮物，發覺之日，與者受者皆革職。如饋送雖未收受，不行出首，后經發覺者，將不行出首之官，罰俸一年”。康熙十七年(1678)覆準：“府州縣等官，并無公事，謁見上司，有意逢迎，并赴省拜壽行賀，夤緣通賄饋送銀錢等物者，均照饋送禮物例處分”。收受陋規為法令所不容，輕者行政處分，重者按律例定罪。

雍正帝深悉“自州縣以至督撫，俱需索陋規”。而“整飭州縣，先宜革除陋規之名”。經過深思熟慮，有針對性地采取禁革的措施，謀求有效地對現存陋規收入納入王朝控制范圍，化隱匿為公開，變私費為公帑，推行耗羨歸公和養廉銀制度，革除陋規，并于雍正七年(1729)，在“官吏受財”律下增加條例：“凡上司經過，屬員呈送下程，及供應夫馬車輛一切陋規，俱行革除。如屬員仍有供應，上司仍有勒索者，俱革職提問。若督撫不行題參，照例議處。其上司隨役家人私自索取，本官不知情者，照例議處。如知情故縱，罪坐本官，照求索所部財物律治罪。其隨役家人，照在官求索元祿人減一等律治罪，并許被索之屬員據實詳揭。若屬員因需索濫行供應，及上司因不迎送供應，別尋他事中傷屬員者，將屬員及各上司，照例分別議處”。不過，雍正帝對徹底革除陋規也缺乏自信，認為：“官吏人等尚有陽奉陰違者，又恐日久法弛，將來接任之員，或有仍襲從前之陋習者”。應該承認雍正帝禁革陋規方面取得一定實效，但沒有從根本上消除陋規存在的條件，也就無怪乎其后繼者也屢革屢增，仍襲從前之陋習，大小官吏貪婪之風熾烈，“大抵為長官者廉恥都喪，貨利是趨，知縣厚饋知府，知府善事權要，上下相朦，曲為庇護，故恣行不法之事，而畢竟幸逭，生民困窮，專由于此”。乾隆初期的時寬時嚴及晚期的放縱，及嘉道以后的默許，陋規在清代社會生活中已起到不可或缺的作用，因此不可能再談革除。

嘉慶二十五年(1820)七月二十六日，嘉慶帝猝死于熱河，道光帝遵遺詔即位，38歲的道光帝“一守成憲，猶懼不及”。本來不想有什么大動作，但軍機大臣英和，“以州縣辦公無資，而取民無藝，奏請以各省陋規酌定其數為公用，有于數外多取者重罰之”。道光帝認為不應該承認陋規，便“著該督撫督率藩司，將所屬陋規，逐一清查，應存者存，應革者革，勿博寬厚之名，勿為溪刻之舉，務各秉公詳議”。但禮部尚書汪廷珍、兩江總督孫玉廷、四川總督蔣攸鍤、廣東巡撫康紹鏞、山西學政官陳官俊等，紛紛上書力言不可驟裁陋規，如一旦驟裁，則恐更增新弊，而且滋長混亂。其中廣東巡撫康紹鏞言：“粵東州縣歲入所藉，專在兵米折價，歷久相沿舊規，官民相安”。陋規已被當地官民接受，被稱為“常行陋規”或稱“額內陋規”，是地方行政經費來源，萬萬不能裁，認為“百姓之不相安者，非不相安于州縣之取陋規，實不相安于州縣之取陋規而不恤民情不理民事，更不相安于不恤民情不理民事之州縣，而于陋規之外仍任意貪婪也”。百姓已經安于陋規，而懼怕官吏貪婪，如果“今欲明定章程，立以限制，其中有窒礙難辦，勢不能徑情直行者”。一旦打亂現有收受陋規的習慣，就會出現更多的浮收，官逼民反，將不可收拾，所以保留陋規是穩定的上策。在群起反對的情況下，道光帝下諭譴責軍機大臣英和持見輕率，將之撤出軍機，賜給兩江總督孫玉庭“公忠大臣”匾額，于是“天下頌圣主之明”。一場關于陋規存廢的爭論結束了，陋規合法地位也隨之確立，雖然以后還是非議之聲始終未息，但已經不可能將陋規裁減禁革了。

三

統治者對陋規采取的措置有過徘徊，州縣官們對待陋規的態度也不一。海瑞“欲以圣賢之所已言者，據守行之，自謂效可還至”，所以他拒絕大部分陋規收入，自己則于“俸薪之外絲毫不侵，雖家童亦令樵薪”，同時也要求本衙門官吏都削減陋規收入。他能夠蔬食布被，自奉節儉，清廉名聲上下皆知，乃至總督胡宗憲把“海知縣為母壽，市肉二斤矣”當做新聞，但其他官吏能否如此生活，海瑞卻沒有考慮，正如黃仁宇先生所講：“海瑞的干預土地所有權，其倫理上的根據和法律上的是非姑且置之不論，只說他以個人的力量，只憑以不怕死的諫諍得來的聲名作為資本，而要使整個社會機器停止轉動，也就無怪乎不能避免‘志大才疏’的評語了。”

其實，類似海瑞那樣敢于革除陋規的州縣官在史冊中并不少見，他們不是被載入史書《循吏傳》，便被地方志載入《名宦傳》，不過他們的命運似乎都不太好。如明初濰州知州吳履，在“山東兵常以牛羊代秋稅”的情況下，決定不以牛羊代稅，結果“上官令民送牛羊之陜西，他縣民多破家，濰民獨完”。即便他善政累累，最終也不過在知州任上“乞骸骨歸”。永樂(1403—1424)時的浙江錢塘知縣葉宗人，號稱“錢塘一葉清”，均徭役，生活簡單，常常“廚中惟銀魚臘一裹”，最終也不過以知縣卒于任。東平知州李湘，“常祿外一無所取，訓誡吏民若家人然”，但也不免被奸人所誣，雖然在縣民1300余人為其“力白其冤”的情況下，沒有被治罪，但也影響到前程，卒于知府任上。宣德(1426—1435)時的清河知縣李信圭，“代輸清河浮征三之二”，上疏免運河役夫，政績顯赫，也僅是加知州銜而在清河任職22年，后來升到知府而已。正統(1436—1449)時的山東曹州知州范希正，“節公費代償(民負官馬價)九十余匹”，政績突出，也只是于知州任上致仕。成化(1465—1487)時的廣東新會知縣丁積，看到新會“民出錢輸官供役，名日均平錢。其后吏貪，復令甲首出錢供用，日當月錢，貧者至鬻子女”，便毅然革除，還未展志，便病卒于任。正德(1506—1521)時的山東武定知州唐侃，在“諸內奄迫脅所過州縣吏，索金錢”的情況下，置辦一空棺放在廳中，告訴前來索錢的太監：“吾辦一死，金錢不可得也”。內奄索錢不得，只好“愕眙去”，但唐侃后來也不過升到刑部主事。明代如此，清代不但一樣，而且更甚。如康熙(1662—1722)時的直隸柏鄉知縣邵嗣堯，“興水利，減火耗，禁差擾，民安之”。卻被人“毀于上官，以酷刑奪職”。后來雖然得以開復升官，但“以積勞遘疾卒。身無長物，同官斂資致賻乃得歸葬”。山西澤州知州佟國瓏，“減耗羨，革陋規，省徭役，平物價，民情大悅”。沒有陋規收入，因此“以所屬高平令虧帑被逮，責償萬金，民感其惠，捐金投州庫代償其半”，如果有陋規，至少不會因此受累，也不會讓州民捐金。江蘇吳縣知縣廖冀亨，“減火耗，用滾單，民皆稱便。知收漕弊多，拘不法者重治之，凡留難、勒索、蹋斛、淋尖、高揚、重篩諸害，埽除一清”。沒有陋規，各項開支難以應付，后來“以虧帑奪職”。諸如此類，在地方志所見更多，凡是革除陋規的州縣官，大都不能夠成為顯宦，而且生活清苦，或者死后無錢財以為喪葬。

州縣承擔事物繁多，明太祖朱元璋制定的《到任須知》列舉地方官應辦理的事務有31款，《明史·職官志》就列有賦役、養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮孤、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟、致貢等十余項。明人葉春及《惠安政書》所言圖籍、地理、版籍、總圖都圖、鄉約、里社、社學、保甲等事，其講政務順序是：田土(附屯田)、戶口(附清軍)、貢賦(附魚課、鹽課)、力役、驛傳、巡檢、里社、學校、保甲、賑災、祀神、風俗、防災、人物等事。而事關州縣官處分事項則有公式、降罰、升選、舉劾、考績、赴任、離任、本章、印信、限期、事故、曠職、營私、書役、倉場、漕運、田宅、戶口、鹽法、錢法、關市、災賑、催征、解支、盤查、承追、科場、學校、儀制、禮典、文詞、服飾、驛遞、馬政、軍政、軍器、海防、邊防、盜賊、人命、逃人、雜犯、提解、審斷、禁獄、用刑、河工、修造等數十項。清黃六鴻所撰《福惠全書》“自筮仕以迄升遷，為部一十有四；自謁選以迄辭上官，為條二百一十有九；于錢谷刑名之大，又分析為條一百一十有九”。眾多事務，都需要錢財，州縣官所依賴的主要是陋規，在允許加耗的情況下，有些州縣官“乃至加耗銀數倍蓰(五倍)正數、十百正數，九重寧復知有此耶!”這些加耗是州縣官能夠使用的主要經費來源，“一個縣官自己要吃用，要交際上司，要取無礙官銀，過往上司使客要下程小飯”。州縣各種公費開支無不從此支出，而且還是州縣官主要的經濟收入，若是清白的州縣官，本著“我若把你們縣里的銀子拿到家里買田起屋，這樣柳盜跖的事，我決不做他。你若要我賣了自己地，變了自己的產，我卻不做這樣陳仲子的勾當”。更多的州縣官是把這些銀子拿到家，在原籍置下許多田地房產。此外，這筆錢還用于行賄，所以“至朝覲年，則守令以上，必人輦一二千金人京，投送各衙門及打點使費”。所有這些，都要依靠陋規來應付，因此許多州縣官不主張革除陋規，希望能夠妥善地利用這些陋規，只是不要以之肥己。

妥善利用陋規以辦有利于本州縣民的事，也可以被稱為循吏和名宦。如嘉靖(1522—1566)時的南直隸句容知縣徐九思，在“朝廷數遣中貴醮神三茅山，縣民苦供應。九思搜故牒，有鹽引金久貯于府者，請以給賞，民無所擾”。他把這筆陋規用于應付中貴，還“躬為經畫，諸使者懾公清嚴，競竣事不復有所干，民忘其役”。萬歷(1573—1619)時的湖南確山知縣陳幼學，“節公費六百余兩，代正賦之無征者”。用陋規所得代替不能完稅者完稅，可以使不能完者免于比責之苦。康熙(1662—1722)時江蘇儀征知縣陸師，“卻鹽商例饋，固請，乃籍其入以修學宮，具祭器樂舞，浚泮池，植桃李其上。修宋文天祥祠，又以其余建倉廒，潔治囹圄”。他用這筆陋規修學校、立賢祠、建倉廒、改善監獄條件，也就減少了百姓雜派之苦。直隸肅寧知縣黃世發，錢糧耗銀“亦收之而不自用，雜派畝銀三四錢悉除之。縣有役事，若修學校、繕城垣及上官別有攤派，即以耗銀應”。即便有修府城這樣的大勞役，因為“出錢雇役，不以擾社甲”，也減輕百姓的負擔。這些都是利用陋規為本州縣造福，當然也就減少了自己的收入。

由于大量的政務費用需要用陋規來支付，所以許多州縣官并不主張隨便裁減陋規，如清人黃六鴻認為：“陋規有可不必革者，有斟酌其間而因革相半者，有斷斷乎必宜革者。如火耗一節，每兩三分五分，銖積而黍累之，出之者未覺其難，取之者原因乎眾；以及牙雜諸稅，稍有贏余，猶遺秭滯穗之利也，得之寧為貪乎?此可不必革者也。如沖劇之區，供應浩繁，車驢派之地方，芻藁輸之戶畝，照部核開銷，亦不得已之需也。但不可借端苛斂，染指其間，使百姓得以借口，此斟酌其間而因革相半者也”。只要自己不貪，收取陋規也是為了應付各種政務的費用的開支，至于那些擾民的陋規，適當地革除，乃是有礙官箴者，如“僉糧，里有饋，名日茶果；報庫，書有賄，謂之買免；編審，有儀，謂之酬勞；甚至迎春扮會有折干，鄉飲酒禮有致謝。不知糧里之茶果，攘之窮民；庫書之買免，蠶其富戶；編審受賂則開報，任其不公；迎春折干，鄉飲索謝，則刮行戶之臭錢，實為可恥辱”。不貪而愛民的州縣官，適當革除一些影響大而收入少的陋規，可以得到好名聲，也可以把愛民做到實處，而火耗、牙雜諸稅這兩項大收入不革，也就保證州縣衙門的政務開支及官吏們的收入。

一些州縣官不計后果地革除陋規，往往也會后悔。如雍正(1723—1735)時廣東潮陽知縣藍鼎元，上任便革除漁船換照、保正鄉約給照陋規約3500余兩，殊不知在“口碑載道，幟碣高標”的同時，“禍根已肇于此”。后來惠潮道臺樓儼委派四名巡檢主持押運糧谷，而巡檢與船戶通同作弊，侵吞好谷，以惡谷加水交付，被藍鼎元查出，以致稻谷虧欠，應該賠補3200石，藍鼎元要“為道憲賠補二千余石”。他只好向親朋好友挪借，結果“宗族親戚無不怨望，宦游過客待若春冰，使親朋亦皆如此，則一千五百兩之債向誰稱貸?使官場盡皆如此，則數年奔走安所得食?一千六七百兩之贓作何清完?”鋃鐺下獄，“若不是在雍正時代的話，藍鼎元不可能恢復名譽，有可能就那樣消失了”。因為雍正帝不允許地方大員隨意罷免知縣，更不允許大權旁落。

藍鼎元后來在檢討自己時，講到自己革除陋規有七大不是：一是地方公事難為無米之炊，而縣令冰清，誰甘饕餮之目；二是惠潮道臺樓儼買運的西谷被運官船戶沿途盜賣，復買枇谷攙和，自己誤逞聰明，摘出侵盜贓證，置盜賣船戶于獄而請追，不思投鼠忌器；三是惠潮道臺樓儼勸釋監追諸人，令虛出倉收以待將來慢慢歸還，而自己卻“無端援引上諭，聲聲朝廷倉谷，不敢以有名無實，自蹈欺誑”；四是在碾發五營餉米問題上沒有克少兵糧，以致虧損，自己沒有慷慨獨賠，去結上司歡心，反而使窮兵受不飽之累；五是被參之后不服，遣家人赴京告訴，“非惟無益，且反觸怒撫藩”，自己是“一舉之干眾怒”；六是到任即革陋規的過失，“向使陋規不革，則罪案無自而生，乃自革除之后，諸事襟肘，戰船、炮臺、營房、西谷、腳費以及上司新春、執事、鋪設、修理衙署，種種捐輸，不得不借支平耗答辦，比及交代，將成虧空，不得不告貸親朋支吾還項”，乃是累民、累官、累及親友的大不是；七是革除漁船換照，不但使潮陽縣失去1500余兩收入，還使相鄰各縣因為漁船來潮陽縣換照，失去5000兩收入，而這筆收入是藩司批行公用之費，而自己革除陋規，“致為上司盛德之大累”。陳述完七大不是，藍鼎元“自笑從前凡事迫狹，居官以廉為絕頂，全不知人情世故”。可見不顧后果地革除陋規，最終不但自己累官，還累上司、累親友，結果還是累民。

不輕易裁革陋規，將部分陋規用于公共事業，不但不會累官、累上司、累親友，還有可能造福社會。如清人陳其元講自己的伯父陳錫熊，歷任知縣、知府，依仗著父親是長蘆鹽運使，家產豐厚，因此“所到之處，裁革陋規”。衙門的開支不夠，就用自己家產來補貼，時有“陳青天”之號。陳其元的大父聞之弗善也，貽書戒之日：“若父為都轉，若故能取給。后任官之父安得盡為都轉耶?將來不給于用，勢必仍復舊貫。居己以清名，陷人于不肖，非仁者之用心也。若果無須此項，盍留為地方公用乎?”陳錫熊不聽勸告，結果去任以后，陋規又全恢復。浙江巡撫帥承瀛，“以鹽規二萬留為書院經費”，以及后來任浙江巡撫的左宗棠，“以寧關平余萬六千金，捐作賑濟之用”。他們都沒有裁減陋規，而“二公皆一時名臣”。

四

翻閱明清《實錄》、《明史》、《清史稿》，以及明清11部《經世文編》，為數眾多的地方志，名臣奏議與各種筆記，上至皇帝詔令諭旨，中及《會典》、各部院《則例》、律例成案，下到官箴書，幾乎都談到陋規問題，可以說議論紛紜，莫衷一是。之所以在明清時期陋規問題不絕于紙，既說明該問題困擾著當時社會，也表明陋規已經惡性發展。至于“道學之徒或憤然而斥之，經世之士或蹙然而憂之，學者文人或慨然而論之，但也有在位者坦然以受之，亦有人作出持平之論，冷靜地對之作出探本溯源的全面辨析”等情況的出現，是立場不同，彼此之間的利害關系也不同。

有認為陋規彌補了地方辦公經費不足和官吏低薪俸制的困境，因為“制祿之薄，斷自元始，明代承之，遂相沿襲”。無論是時人，還是現在的研究者，都認為低薪俸是促使官員濫收陋規和貪污受賄的原因之一，但冷靜分析，這不應該是官員濫收陋規和貪污受賄的主要原因，而是統治者政治決策上的失誤。

早在明永樂十九年(1421)，太子左中允鄒緝上疏就講到，在朝廷興辦大工程時，材料“科派動輒千數百斤，民無可得，則相率斂鈔，遍行各處收買，每大青一斤，至萬六千貫。及至進納，又多以不中，不肯收受，往復展轉，當須二萬貫鈔，方得進收一斤，而所用不足以供一柱一椽之費”。那么“朝廷每遣一人出差，即是其人養活之計，誅求責取，至無限量。州縣官吏，答應奉承，惟恐不及，間有廉潔白守，心存愛民，不為承應，及其還也，即加讒毀，以為不肯辦事，朝廷不為審察，遽加以罪，無以自明。是以在外藩司府縣之官，聞有欽差官至，望風應接，惟恐或后，上下之間，賄賂公行，略無畏憚，剝下媚上，有同交易，貪污成風，恬不為怪”。他以為只有朝廷少興工程，不派欽差到地方，增加官員的薪俸，便可以“有司百官全其祿廩，使有以養其廉恥，天下之人得以休養于田里之間，而有司官吏無貪殘虐害之政，則災診不作，太平可臻”。

康熙初年御史趙璟提出：“查順治四年所定官員經費銀內，各官俸薪心紅等項，比今俸銀數倍之多，猶為不足，一旦裁減，至總督每年支俸一百五十五兩，巡撫一百三十兩，知州八十兩，知縣四十五兩，[若以知縣論之]，計每月支俸三兩零，一家一日，粗食安飽，兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎?不取之百姓，勢必饑寒，若督撫勢必取之下屬，所以禁貪而愈貪也。夫初任不得已略貪下贓，賴贓以足日用，及日久贓多，自知罪已莫贖，反恣大貪。下官賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片。臣以為俸祿不增，貪風不息，下情不達，廉吏難支”。后來有了養廉銀制度，但又出現“公捐”制度，各官“自愿”攤扣養廉，如乾隆八旬萬壽慶典，各省官員便捐銀60余萬兩。于是“朝廷所設官私廉俸，一切銀兩非扣俸即公捐，有名無實，百不一存。然而官之室家賴之，親友賴之，仆從賴之，而又以延幕賓，以恤丁役，以奉上司，以迎送賓客僚友，而又有歲時不可知之費，計其所需，豈止一端”。陳登原先生也因此認為：“道咸政局，蓋官吏俸給甚薄，官吏之開支至多，于是不能不臨民而貪，更不能不臨民以酷”。更有人以為：“夫所給廉俸至薄也，而謂為利不可計，貪墨之外無他道也”。因為薪俸低，所以官吏才貪污，才濫收陋規，顯然是片面的。

低薪俸導致濫收陋規和貪污受賄的呼聲不絕于耳，但誰都知道有官就有利，而這種利并不在貪污，而是在許多難以說清名目的陋規，因為陋規是法律所默許的，即便不貪污，其收入也足以使官員致富，所以洪亮吉兒時(1750年左右)“見里中有為守令者，戚友慰勉之，必代為慮日：此缺繁，此缺簡，此缺號不易治，未聞其它。及弱冠之后(1765年以后)，未入仕之前，二、三十年之中，風俗趨向頓改。里中有為守令者，戚友慰勉之，亦必代為慮日：此缺出息若干，此缺應酬若干，此缺一歲可入己者若干，民生吏治，不復掛齒頰矣。如今(1795年左右)守令滿任回鄉，連十舸，盈百車，所得未嘗不十倍于前”。這些收入應該都來自陋規，而并非來自于貪污。

由于有陋規的存在，各級官吏的實際收入遠遠超過薪俸養廉銀的數額，哭窮并不能說明他們真正貧困，一而再，再而三地講俸薄、養廉銀少，只是想將這種半合法的收入變為合法收入。因為陋規的半合法的地位，就使陋規介于貪污與收入之間，在法律上也就介于可懲可不懲之間。會典、律例、則例等等，雖然有針對濫收陋規的懲處規定，但法典與社會政治實際之間，經常存在著差距或矛盾，有時甚至截然兩歧。法律有時也會因為過時而不再能有效地干預社會生活，只殘存著表面的軀殼；而社會生活卻因不斷發展而往往嘲弄法律，使一些法律只具有裝潢的價值。

瞿同祖先生認為：“H.B.莫爾斯曾精辟地指出，中國的規費制度并不是獨有的，類似的慣例在歐美也有過。這種陋規在中國可能更普遍，它一直原原本本地保持到了清末。朝廷并未作什么認真的努力去廢除它。因為它明白，除非向鄭觀應(生于1841年)曾建議的那樣將辦公經費列入政府預算，否則這種收費制度就是不可缺少的。增列預算就會減少朝廷的歲入，除非政府相應地提高稅率，但它又不愿這樣做”。鄭觀應的提議是“所有文武廉俸必照舊額倍給，并分別酌給辦公之費，使無支創之虞”。并且將“一切陋規悉為裁撤”，如果增加廉俸和公費的巨款無所籌，便“裁汰冗官，將其額祿并歸必不可少之員”。鄭觀應的增廉俸、裁陋規、給辦公費、汰冗官，均涉及政治改革問題。經費的籌措，人員的安排，在人口日益增多，事務愈加繁瑣的情況下，裁減管理人員并不是最佳選擇，而廣開財源才是出路，但專制王朝反對增加人民的稅收，一直保持比較低的征稅標準，因此沒有足夠的財力來解決日益擴大的官吏隊伍的薪金，支付日益增加的行政開支，不但對官吏隊伍的收入明顯缺乏控制，還不能控制行政開支的增長，實際上是中央財政對地方的失控。

應該說專制王朝是可以廣開財路的，如在鎮壓太平天國的時候，財政收入“以地丁、漕政、鹽政、關稅、厘金為大宗。地丁有正額、耗羨、租糧三款，而租糧之中有旗租、地租、屯租等名目，各行省事例不同。漕政有漕糧、漕折、漕項三款。漕項者，按糧額征銀，以備運糧經費者也。漕折者，由征糧之原額改為折色者也。鹽政有課、羨、厘三款。關稅有洋稅、常稅兩款。厘金有百貨、洋藥兩款”。而這些財政收入，大部分都被地方收走，王朝的財政更加困絀。對于日益發展的工商業，在“崇本抑末”的思想指導下，沒有給予足夠的關注，也不知道工商業的財富價值和社會發展意義，對于工商業稅收并不重視，以致稅收一直以田賦為主，而工商業稅收卻流失了。如1826年，上海的商人“每年能從上海至滿洲往返航行四次的船只，因而毫無疑問，可以掙得巨額利潤”。乾隆以降，工商業發展是不爭的事實，僅湖南湘潭縣“城外沿湘十余里，皆商賈列肆及轉移執事者，肩摩履錯，無慮數十萬人”，其中利潤自然也不會少。商業獲得的巨額利潤實際上被官吏與商人瓜分，“商人大概送給官吏一些‘外快’，他們也需要拿‘外快’，以添補薪俸的不足，使這個官還值得當下去”。王朝失去這筆工商業稅收，卻允許地方官吏與工商業者相勾結，以陋規的形式進入各級官吏的腰包，其財政拮據也就在所難免。

專制政體的總體思路是“明主治吏不治民”，官僚是制裁管理的對象，但卻不能制止他們去籌集錢財，因為各級衙門都需要有資金來應付日益增加的各種開支。為了應付巨大的財政和經濟壓力，各衙門所有的人員在辦理公事時都要征收費用，是朝廷默許的陋規，而這部分陋規原本是可以納入王朝的稅收之內，卻使之轉化為地方行政開支和各級官吏的經濟收入，統治者沒有依據變化了的社會經濟與政治形勢，做出必要的調整，結果是富了官吏，窮了百姓，禍害地方，也威脅到王朝的統治秩序。