我國農(nóng)民有序政治參與問題研究

摘要：當(dāng)代我國農(nóng)民政治參與在村民自治背景下有了制度化的平臺。村民自治也為各種鄉(xiāng)村力量利益間的博弈，提供了現(xiàn)實的可能和合法性入口。但是，隨著農(nóng)村改革的深入，社會分化的不斷加劇。尤其是農(nóng)民利益的調(diào)整，各種深層次的矛盾凸顯出來，農(nóng)民政治參與過程中也出現(xiàn)了一些新的問題。分析制約農(nóng)民有序政治參與的因素，研究完善村民自治進(jìn)程中農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展的對策，從而探尋農(nóng)民有序政治參與的路徑，以不斷完善村民自治，推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；村民自治；政治參與

中圖分類號：D621.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-_0544(2010)03-0169-03

“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。政治參與是政治民主化和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，“在有關(guān)政治的理論研究和經(jīng)驗研究中，參與都是一個核心的概念。”中國是一個農(nóng)業(yè)人口占較大比重的發(fā)展中國家，農(nóng)民的政治參與狀況直接影響當(dāng)代中國社會政治文明的進(jìn)程。20世紀(jì)80年代改革開放以后，隨著村民直選、村民自治制度的實施，農(nóng)民政治參與能力與水平有了較大提高，形成了政府與村民信息通暢“良性互動”態(tài)勢。

與此同時，隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)民的政治參與出現(xiàn)了一些問題，從農(nóng)民政治參與的現(xiàn)狀來看，當(dāng)前農(nóng)民的政治參與還處于一種不成熟、制度化不高的過渡狀態(tài)。與我國民主政治發(fā)展的目標(biāo)要求尚有較大的差距。為此，我們應(yīng)細(xì)致厘清制約農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展的一系列因素，以便提出合理的應(yīng)對之策，找出農(nóng)民政治參與的陽光之徑，為農(nóng)村民主政治建設(shè)注入新的推動力。

一、政治參與視域中我國村民自治運(yùn)行現(xiàn)狀分析

根據(jù)村民自治的原則和精神，村民公共參與的主體是村民。但目前我國國家主導(dǎo)農(nóng)村社會的格局沒有發(fā)生根本性的變化，以代表國家權(quán)力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握著農(nóng)村社會最主要權(quán)力資源，對農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著決定性的作用，農(nóng)村社會秩序處于相對穩(wěn)定，但存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為失范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理效率低下和社會動員能力減弱等問題也成為基層民主進(jìn)一步發(fā)展的阻力。政社分設(shè)后的“鄉(xiāng)政村治”體制，成為當(dāng)代農(nóng)村社會最基本的社會組織方式，使兩個處于不同層面且相對獨(dú)立的權(quán)力主體并存成為現(xiàn)實：“一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會?！贝逦瘯皇青l(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在行政村里得到落實。村委會除了完成自身屬于自治范圍的工作外，它的另一部分工作就是貫徹執(zhí)行上級的方針政策。事實上，在行政村中還有另外一個機(jī)構(gòu)——黨支部，與村委會一起分享權(quán)力，共同管理村務(wù)。這種黨支部與村委會職責(zé)不清以及二者交叉任職的情況影響了村民自治。從目前狀況來看。黨支部在相當(dāng)一部分的村擁有重大問題的最后決定權(quán)，這就不可避免地產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政控制與村委會為實現(xiàn)自治原則而加強(qiáng)自主性之間的矛盾，使村民自治理想模式并沒有成為普遍的現(xiàn)實。在村民自治的實際運(yùn)行中“鄉(xiāng)政村治”體制的內(nèi)在沖突在相當(dāng)程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村農(nóng)民政治參與相關(guān)問題與制約因素分析

建國以來，我國在推動農(nóng)民政治參與有序化上的成績有目共睹，尤其是在改革開放后，農(nóng)村地區(qū)恢復(fù)了基層人大建制，并由農(nóng)民群眾自發(fā)創(chuàng)造出了適合我國國情的村民自治制度。在這些體制改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，我國農(nóng)民的政治參與無論在廣度上還是深度上都有重大的突破。呈現(xiàn)出穩(wěn)健發(fā)展的態(tài)勢。但是，我們必須看到，由于農(nóng)村民主發(fā)展時間不長，起點(diǎn)低，農(nóng)民政治參與不可避免地存在一些問題，還存在一系列制約農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展的因素。

(一)目前我國農(nóng)民政治參與存在的主要問題分析

當(dāng)前我國農(nóng)民政治參與存在的缺陷與問題主要有以下幾個方面。

1 農(nóng)民的政治參與意識尚不足。許多農(nóng)民對自己的公民身份和政治參與的概念一無所知，在深層觀念中缺乏政治參與的動機(jī)和要求，也沒有認(rèn)識到政治參與既是公民的責(zé)任。更是公民的權(quán)利。

2 農(nóng)民的政治參與層次較低，多數(shù)參與集中在不屬于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)部分的村社一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上層次的政治參與不夠且基本上流于形式。

3 相當(dāng)部分農(nóng)民的政治參與屬于手段性參與，即當(dāng)眼前利益受損時針對特定問題的政治參與，其中缺少明確的價值取向，也很少具有持續(xù)性。在這樣的手段性參與中，農(nóng)民參與者往往又單純借助于簡單、傳統(tǒng)的個人接觸方式，而非其他制度化水平更高的途徑，凸顯出農(nóng)民政治參與能力上的欠缺。

4 當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)的非制度化參與有擴(kuò)大的趨勢。所謂非制度化參與主要指不符合制度的政治參與形式，也包括違反法律的非法性參與，較常見的有行賄、越級上訪、報復(fù)村干部，更嚴(yán)重的有暴力攻擊干部和執(zhí)法人員，沖擊國家機(jī)關(guān)和政府部門等。而且，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在的非制度化參與又常夾雜著黑惡勢力和宗族組織等負(fù)面影響因素，對我國農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)威地位和制度建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)當(dāng)前農(nóng)民有序政治參與中障礙性因素分析

1 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大，造就參與基礎(chǔ)的多樣化，并導(dǎo)致主動參與代替動員參與?！毕啾容^而言。我國農(nóng)村地區(qū)支撐農(nóng)民政治參與的經(jīng)濟(jì)條件仍舊十分薄弱。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的另一消極后果是部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織負(fù)債甚多，難以有效處理與農(nóng)民生活息息相關(guān)的公共事務(wù)。這又進(jìn)一步挫傷了農(nóng)民政治參與的積極性。

2 公民文化的闕失。政治生活中。決定公民政治參與狀況的一個重要因素是參與者所持有的政治文化，即“人們對社會政治的心理取向，指一個政治社會的成員對政治的認(rèn)知、情感和評價?！彼且詤⑴c型文化為主體。并含有順從型文化和地域型文化的某些合理因素的一種混合型文化，表現(xiàn)為公民對政治體系的輸入和輸出過程均具有較高的感受力和較強(qiáng)效能感，積極參與政治生活且同時其政治行為又有適當(dāng)節(jié)度，保持著對政府權(quán)威的基本信賴和必要的政治責(zé)任感。從而使政治參與帶有鮮明的理性化特征。就目前而言，在我國一些農(nóng)村地區(qū)，上述公民文化尚未成為農(nóng)民政治文化的主流。

3 鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型遲緩。我國現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會，由于社會轉(zhuǎn)型的遲緩，農(nóng)民之間除在以自然的地緣和血緣關(guān)系結(jié)成的村落外，很少有普遍化的溝通和交往渠道。從整體而言，鄉(xiāng)村社會尚相當(dāng)缺乏現(xiàn)代意義上的自我組織和整合能力。這樣一方面導(dǎo)致分散化的農(nóng)民個體同國家權(quán)力相比過于弱小，在鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理上很難擺脫絕對從屬的地位；另一方面也導(dǎo)致了部分農(nóng)民處于自私‘護(hù)和尋求歸屬感的需要，依附于近來重又復(fù)興的宗族組織，并將對宗族的認(rèn)同置于對社會、對國家的認(rèn)同之上，不是忽視參與公共政治生活，就是在政治參與中以宗族為基準(zhǔn)提出與社會公共利益相悖離的要求。同時鄉(xiāng)村教育水平的落后也已經(jīng)在相當(dāng)程度上影響到農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展的進(jìn)程。隨著改革開放以來出現(xiàn)的大規(guī)模從農(nóng)村到城市的流動人口，這一部分人員由于戶籍制度的限制很難參與到就業(yè)地的政治生活中去，而又無法返鄉(xiāng)參政，結(jié)果自然游離于政治生活之外，并使農(nóng)村公共事務(wù)的治理失去了一批文化程度較高的“鄉(xiāng)村精英”。

4 政治體制及其運(yùn)行的不完善。亨廷頓指出：“在政治參與不斷擴(kuò)展的同時，旨在吸納與整合參與要求的政治體系的制度化水平也必須一并提高。唯有如此方能保證政治發(fā)展與社會秩序穩(wěn)定同步而行?！蔽覈r(nóng)村地區(qū)的民主制度建設(shè)已取得了長足進(jìn)步，并出現(xiàn)了村民自治這樣重大創(chuàng)舉，但在某些領(lǐng)域仍不完善，在一定程度上制約了農(nóng)民政治參與的有序化發(fā)展：受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政集權(quán)體制的影響，相當(dāng)一部分的基層人大難以發(fā)揮其吸納、整合、回應(yīng)農(nóng)民政治參與要求的應(yīng)有功能，人大代表和選民之間缺乏制度化的聯(lián)系和溝通機(jī)制：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于以往慣例仍將村民自治組織視作行政下屬單位甚至直接干預(yù)村民自治的選舉工作，致使村民委員會的自主權(quán)限大幅縮減，農(nóng)民自治性政治參與受到很大局限；同其他階層相比，農(nóng)民沒有自己的中介組織。農(nóng)民的個體參與成本過高，參與的實際效果也并不明顯；由于監(jiān)督制度不健全及激勵機(jī)制的欠缺，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為帶有明顯的短期性和逐利性，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，造成干群關(guān)系的緊張。

三、路徑探討：我國村民自治進(jìn)程中農(nóng)民有序化政治參與

要糾正農(nóng)民政治參與中的一些問題，盡快消除一些障礙性因素，推動農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展。使農(nóng)村民主政治不斷完善，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面人手。

1 完善村民自治制度，搭建農(nóng)民政治參與的制度化平臺。在當(dāng)前“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”。村民自治承擔(dān)著一個區(qū)域內(nèi)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自我管理和自我發(fā)展任務(wù)。是農(nóng)民政治訴求的主要載體。因此，應(yīng)切實采取措施，真正發(fā)揮村民自治組織的自治作用：(1)必須進(jìn)一步完善村民自治的制度化，進(jìn)一步從立法高度理清村委會與村黨支部、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系；(2)進(jìn)一步規(guī)范村民自治當(dāng)中的村民議事制度、村務(wù)公開制度、村民對村官的監(jiān)督乃至罷免的具體制度，以及相應(yīng)的程序如議事程序、罷免程序等；(3)完善村民自治當(dāng)中的抗議機(jī)制，并確定相應(yīng)的抗議程序。農(nóng)民對于村委會和鄉(xiāng)政府來說，無疑是弱勢群體，在今天法制化程度不是很高的情況下。農(nóng)民維護(hù)自己利益的途徑十分有限，尤其是地方政府的非農(nóng)偏好帶來的傷農(nóng)事件未曾得到扼制情況下，農(nóng)民抗議機(jī)制能夠較好地化解由此帶來的農(nóng)村社會動蕩局面。充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿。

2 完善法規(guī)制度，促使農(nóng)民政治參與健康發(fā)展?，F(xiàn)行的《村民委員會組織法》是村民自治的基本制度安排，但過于原則化，缺乏可操作性強(qiáng)的具體執(zhí)行制度安排，所以應(yīng)該：(1)加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，切實保障農(nóng)民的各項基本權(quán)和自由，并應(yīng)盡可能地細(xì)化規(guī)范農(nóng)民權(quán)利行使的程序性規(guī)，使農(nóng)民在行使權(quán)利時能夠有章可循，有法可依。(2)健全基層人大制度。按照《選舉法》規(guī)定的諸原則公正、公開地做好人大代表的選舉工作。建立人大代表與選民經(jīng)常聯(lián)的制度化機(jī)制，依法確立基層人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位。(3)政府要支持、鼓勵農(nóng)民建立自己的如農(nóng)民協(xié)會等樣式的現(xiàn)代社團(tuán)組織，代表農(nóng)民集體參與政治生活。(4)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，尤其要激發(fā)農(nóng)民政治參與有序化發(fā)展的有效的綜合途徑，開創(chuàng)農(nóng)村民主政治的新局面。

3 加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)培養(yǎng)，提高農(nóng)民政治參與“合法化”水平。事實上，農(nóng)民素質(zhì)高低，也直接影響到農(nóng)民政治參與的水平質(zhì)量，也決定了農(nóng)民的政治參與的目的、方式及其價值判斷等。為此，應(yīng)該大力進(jìn)行農(nóng)民素質(zhì)培養(yǎng)：(1)國家加大義務(wù)教育的扶助力度，采取十分有效措施保障農(nóng)村義務(wù)教育的開展。(2)大力開展農(nóng)村文化建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)民的視野，清除信息鴻溝，增強(qiáng)農(nóng)民對國家、政府的認(rèn)同感，提高農(nóng)民的政治參與的技巧和水平。(3)有針對性地加強(qiáng)農(nóng)民的法律普及工作，通過學(xué)習(xí)法律，農(nóng)民認(rèn)識到自己的權(quán)利、自由和責(zé)任。

4 積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。(1)要依法保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，以市場為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)走高效、產(chǎn)業(yè)化之路，提升農(nóng)業(yè)對農(nóng)民收入增長的貢獻(xiàn)率。(2)還要大力推進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此吸納農(nóng)村大量的剩余勞動力，逐步使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從以農(nóng)為主向農(nóng)工混合型轉(zhuǎn)變。將億萬農(nóng)民引致規(guī)范、開放的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中來。(3)要轉(zhuǎn)變政府的角色，政府應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起引導(dǎo)服務(wù)作用。

5 加快農(nóng)民組織化進(jìn)程，保障農(nóng)民有序政治參與。農(nóng)民群眾沒有像“工會”、“工商聯(lián)”、“婦聯(lián)”、“個協(xié)”等那樣的組織。因為農(nóng)民組織化程度低，在實際生活中難以形成群體的力量，當(dāng)農(nóng)民與其他階層或群眾發(fā)生關(guān)系時，其人數(shù)多的優(yōu)勢被其組織程度低下所抵消，無法真正保障其利益。要加快農(nóng)民組織化進(jìn)程：(1)應(yīng)解放思想，端正對農(nóng)民組織性的認(rèn)識。曾有人認(rèn)為農(nóng)民組織化便消弱農(nóng)村政權(quán)建設(shè)。實質(zhì)上，農(nóng)民組織化正好成為了政府與農(nóng)民的緩沖區(qū)。是政府與農(nóng)民最直接的橋梁和紐帶。(2)應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正完全反映和表達(dá)農(nóng)民意志和利益。在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉的基礎(chǔ)上完善選舉程序，在選舉當(dāng)中引入競爭機(jī)制，真正選舉出素質(zhì)好、威望高、參政議政能力強(qiáng)，能真正代表農(nóng)民利益的代表，并在名額分配上向第一線農(nóng)民傾斜。(3)引導(dǎo)農(nóng)民在各種經(jīng)濟(jì)合作組織的基礎(chǔ)上，建立全國性農(nóng)民組織，并且逐步過渡到具有法人地位的自治社會團(tuán)體，在接受政府領(lǐng)導(dǎo)下，遵循自愿、平等、民主、服務(wù)、非盈利原則進(jìn)行維護(hù)農(nóng)民利益的活動。

6 努力構(gòu)建農(nóng)村公民文化，增強(qiáng)農(nóng)民政治參與意識。構(gòu)建農(nóng)村公民文化需強(qiáng)調(diào)：(1)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢和大眾傳媒的導(dǎo)向功能，以農(nóng)民喜聞樂見的形式廣泛、全方位地傳播公民文化。(2)要堅持村民自治實踐。農(nóng)民對村委會選舉和自治事務(wù)的每一次參與都是在接受最為基本的民主訓(xùn)練，他們從此中獲得的實踐經(jīng)驗和心理感受對于公民文化在農(nóng)村地區(qū)的構(gòu)建起著無可替代的作用。(3)要尋求現(xiàn)代公民文化和政治文化傳統(tǒng)的平衡點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)“權(quán)威崇拜”觀念的消極影響，并不等于一概否認(rèn)政治文化傳統(tǒng)中仍有對公民文化的構(gòu)建起積極作用的“本土資源”，而且認(rèn)為公民文化的構(gòu)建如要獲得成功還必須對這部分“本土資源”加以創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換。

總之，在村民自治視閾下，通過梳理農(nóng)民政治參與的現(xiàn)狀，探討擴(kuò)大農(nóng)民有序政治參與的對策，我們認(rèn)為必須把農(nóng)民政治參與納入制度化的軌道，提高政治制度化水平，以保證政治參與對于政治穩(wěn)定的正面意義，在探討村民自治為主要內(nèi)容的我國基層政治參與問題時，我們應(yīng)當(dāng)高度重視這一問題。我們深信在村民自治進(jìn)程中不斷擴(kuò)大農(nóng)民有序化政治參與，農(nóng)村民主政治就一定會不斷取得新的進(jìn)展，民主陽光一定會普照農(nóng)村大地。