公益訴訟的瓶頸問題分析

摘要：原告適格理論是制約公益訴訟發展的瓶頸問題。由于訴訟法曾經有過的從屬于實體法的地位。所以在相當長的時期里。實體法上的當事人才被作為訴訟當事人，傳統的原告適格理論也就將訴訟原告界定為與爭議有直接利害關系的人。但隨著公益侵權案件的增多，傳統原告適格理論日益凸顯出對公共利益保護的無力，已經嚴重影響社會主義和諧社會的構建。于是，認為只有自己合法利益受到違法侵害的人才具有原告資格的“直接利害關系”原則，受到人們的質疑和挑戰。本文在質疑傳統原告適格理論的同時，在借鑒國外先進經驗的基礎上，提出我國為保護公共利益應突破傳統原告適格理論的羈絆。

關鍵詞：公益訴訟；原告適格理論；傳統；突破

中圖分類號：D925

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0099-04

在我國，公益訴訟已經不僅僅局限于學術討論和研究的范圍，它事實上已經成為我國司法實踐中的一個熱點問題。松花江水污染事件，陜西的“華南虎照事件”等案件，囿于傳統訴訟形態下訴權專屬于“直接利害關系人”的思維定勢，這些案件大多以不予受理或駁回起訴而告終，這不利于公共利益的保護。因此。公益訴訟的控訴方設計必須突破傳統訴訟形態下訴權專屬于“直接利害關系人”的思維定勢，通過法律直接賦予主體獨立訴權，擴大訴訟主體范圍，即保障任何個體均有權為維護社會公益，代表國家起訴違法行為人。公眾的廣泛參與無疑能形成對侵害社會公益行為有效威懾的監督制約。

一、對傳統原告適格理論的質疑

我國民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法分別對起訴權作出了規定。我國《民事訴訟法》第108條規定起訴必須符合的四個條件之首就是原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。否則，因沒有直接利害關系的人，無權向人民法院提起民事訴訟。我國《行政訴訟法》第2條、第41條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依據行政訴訟法向人民法院提起訴訟。但在行政訴訟中目前原告訴訟資格已有所擴大。2000年3月8日最高人民法院《若干問題解釋》第12條、13條的規定，將被訴具體行政行為侵害到相鄰權、公平競爭權的情形也納入到行政訴訟的受理范圍中。法律上的利害關系就不再解釋為權利義務的增減、得失。只要某個行政行為對某個人或組織的權利義務產生了實際影響，原則上該個人或組織就具有了原告資格?！癑我國《刑事訴訟法》第170條規定了三種自訴案件。以上三個訴訟法關于起訴權的規定雖然不盡相同，但其共同點基本上是原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。

這是我國訴訟法領域長期以來存在的一種誤區：認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格。這種理念的弊端在于忽略了公共利益的存在，關閉了對這些權利的救濟之門。在19世紀的英國和1940年以前的美國，也是如此，當事人也只有在法定的權利受到侵害時才有起訴資格。這種對原告資格進行限制的受案標準被稱為“直接利害關系”原則。隨著市場經濟的發展和法制觀念的深入人心，人們的眼光不再局限于對自身利益的關注。而是將更多的目光投向影響社會發展和人類進步的公共利益。這種以“直接利害關系”為原則確定原告資格的作法，日益受到人們的質疑和挑戰。

對原告資格的限制是基于這樣一種擔心：如果原告資格范圍太寬，就會有很多人濫用訴權，相應主體則被裹纏于大量毫無實際意義與價值的訴訟當中。影響效率和社會公共利益的實現。這種擔心顯然缺乏堅實的依據，因為法院會進行審查，只有利益關系人才能得到允許提起這類訴訟，那些無事生非者和干涉他人事務的愛管閑事者將被過濾掉。無論如何，當今社會的生活如此繁忙，沒有人會把時間金錢和精力浪費在這種與自己毫無關系的訴訟上，除非這個人出于純粹的慈善動機使自己對這個事業負有責任。退一步說，即便出現了濫訴的情形，我們也不能因噎廢食，因為保障公民權益不受非法侵害，糾正不法行為的需求遠非一種可能的濫訴所能比擬。正如威廉-韋德先生指出：法官過去本能地不愿意放松有關地位問題的規定。他們害怕這樣做會“打開閘門”，法院將被訴訟所淹沒。他們還害怕沒有個人權利爭議的各方當事人也不能把案件的辯論進行得美好。但最近，這種本能已被另一種情緒所取代，法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為。否則沒有人能有資格反對這種不法行為。

二、主要國家原告適格理論的發展

為謀求公益訴訟中原告資格問題的妥善解決，各國普遍強調公益訴訟中原告資格應與其他法上的訴因有所區別。實踐中法院不再拘泥于法律權利原則，即原告必須能積極證明其受法律保護的權利已經或正在遭受侵害，而是采用事實上的損害標準。即原告只要提出其所要求審查的行為對其造成了經濟上的損害或非經濟價值的損害，那么他就具有原告資格。由于各國實踐不同，形成了各具特色的原告適格發展理論。

1 英國原告適格理論的發展

在19世紀的英國認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格?！俺悄硞€人有著自己的個人冤情，否則，法院是不愿意讓任何人跨進自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權利受到了侵犯或哪些財產受到了損害，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴”。進入20世紀，英國法官認識到“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”。

自20世紀50年代起。以丹寧勛爵為代表的法官們即對傳統的訴權制度進行了一系列改革。這種改革的第一步是，丹寧認為訴權不必基于相對人在實體法上合法權益的存在，而應基于相對人是“利害關系人”。他在“王國政府訴泰晤士地方法院法官案”中認定，賣報人盡管對擺攤地(公共場所)沒有合法權益，但對地方法官將該地判給賣鰻魚凍人擺攤的行為卻具有訴權。他在“王國政府訴帕丁頓地區估價官案”中肯定了這種做法。但是，這項改革僅僅是為了解決訴權問題，法院受理當事人的起訴，即使經審查判令該行政行為無效，卻并不意味著會認定原告具有相應的實體法上的權利，只是審查行政行為是否合法即是否合乎公共利益而已。丹寧改革的第二步是，認為訴權不必基于當事人實體法上獨立的合法權益。而應基于對該行為所享有的“充分利益”。丹寧通過對布萊克本和麥克沃特提訴的一系列案件的判決，確認訴權既應以保護公民獨立的合法權益為目標，也應以維護公共利益或公共權利為目標；只有公民對該行為享有“充分利益”即享受著該公共利益，對該行為的救濟手段已經窮盡。就具有訴權；不僅具有程序意義上的訴權而且具有實體意義上的訴權。丹寧的上述兩項改革，在英國取得了成功。從此，在英國，“任何有責任感的公民，在他認為法律沒有得到應有的執行時，都有充分的利益要求法院審理他提訴的案件?！?/p>

通過丹寧的改革，公民對損害公共利益的行為，都具有了訴權。丹寧在英國司法審查訴權制度，只是以公共利益為本位的利益關系或以社會為本位的價值觀的體現，是以詹寧斯為代表的“集體主義”法理念對以戴西為代表的“個人主義”法理念的勝利，也是“公共利益本位論”對“個人利益中心論”的勝利。

2 美國的原告適格理論發展

在現代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟法律傳統的國家。如美國曾于1863年制訂的《反欺騙政府法》中規定，任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財的，有權以美國的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。

在美國，對公益訴訟的認可是通過放寬司法審查原告資格來實現的。起初美國對原告資格的要求較高。例如在1923年的“弗羅辛厄姆訴梅隆案”中，最高確立了“直接損害”的標準，根據該標準，當事人只有在權利受到侵害時才有起訴資格。對傳統司法審查起訴資格標準的改革從20世紀40年代起，開始在判例和成文法中逐漸發展。美國法院從1940年桑葚德斯兄弟廣播站判例和1943年的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出私人檢察總長制度。美國“私人檢察總長”理論認為“在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，憲法不禁止國會授權任何人提起訴訟，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的惟一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。”正是私人檢察總長理論的運用使美國傳統的司法審查標準得以放寬，公益訴訟有了發展的空間?！吨x爾曼法》、《克萊頓法》、《反欺騙政府法》、《聯邦采購法》等，都規定受害人、檢察官以及任何個人或組織都有資格提起對公共性違法行為的公益訴訟。

為此，大大降低原告資格欄桿的新觀念代替了過去通告的嚴格限制原告資格的舊觀念，這為對行政行為進行日益頻繁的司法審查打開了法院的大門。究其原因，在于以前狹義、嚴格的原告資格概念乃是基于審理甲方對乙方提出個別、具體的私法請求的傳統法律制度，不能充分適應當今法律制度中公共利益的要求。

3 法、德、日原告適格理論的發展

法國、德國、日本都在民事訴訟制度中規定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護者對某些案件以國家和社會公共利益的代表的名義，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，或者以從當事人的身份支持起訴，并在一審判決后如果主當事人不積極行使上訴權的情況下，可以以自己的名義提起上訴，啟動二審程序。

在行政訴訟制度中，法國將行政訴訟分為越權之訴與完全管轄權之訴兩種。其中，越權之訴著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利，只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。法國的《新民事訴訟法典》明確規定，任何協會和個人都有權以保護公益為目的提起公益訴訟。

德國在涉及糾正政府違法行為方面，在憲法訴訟中賦予普通國民訴權，即規定本國國民只要認為某項法律的制定或實施已經違反了憲法的精神或基本要義，都有權向法院提起憲法訴訟，請求宣布該法律違憲而無效。

在日本有民眾訴訟，日本的民眾訴訟是指國民要求糾正國家或公共團體機關不符合法規的行為，并以選民資格及其他與自己的法律利益無關的資格而進行的訴訟。根據日本在行政訴訟法中規定：市民對于地方政府公職人員非法或不當處分公款或公共財產的?？梢哉埱蟮胤綄徲嬑瘑T會進行審計，對于審計結果不服的，可以提起行政訴訟，起訴審計委員會。

在當事人問題的改革方面，英美法系國家顯然取得了比大陸法系國家突出的成就。英美的司法基于經驗主義哲學，十分重視法官的裁量和判斷。即使是訴訟資格問題也沒有過多預設的理論框架。從實用主義立場出發，只要有糾紛解決之需要，當事人的范圍就可以經新的判例獲得修正。公益的保護需要向司法提出新的課題，司法審判又推動著英美國家訴訟當事人的范圍不斷擴張。事實上，英美法系國家在通過訴訟創設權利及權利主體方面皆具有開放的體系。如菲律賓高等法院的一項判例確立了子孫萬代的環境權，尚未出生的子孫萬代具備訴訟資格，成為民事權利主體，享有環境權。在美國，動物、樹林、文物在司法實踐中皆已成為訴訟主體。與此不同的是，大陸法系復雜而嚴整的當事人理論，對當事人擴張形成很大障礙，這些國家總體上看在開放當事人參加訴訟的條件方面較為審慎和保守。從而形成與英美國家顯著不同的公益訴訟模式。

三、對我國原告適格理論的突破

傳統的原告適格理論要求只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其他任何人都沒有這種資格。這一原則忽略了公共利益，甚至成為實現公益的阻礙。公共利益的特性決定了許多行為，與其說是影響特定個人的，倒不如說是影響一般公眾的。這樣，首先嚴格的救濟與權利相關原則就須在某些情況下有所突破，作廣義的解釋，從寬應用；其次，現實社會生活中確實存在一類表面上劃歸司法監督但實際上無法對之進行司法監督的違法行為，這種“空白”的出現就是訴訟資格限制的結果。一個有效的法治體系必須對這個問題給出某種解決辦法。否則法治就是空中樓閣。

1 對原告適格理論的突破是人民行使國家主權的重要途徑之一

傳統民主主要是議會民主，公眾通過議會參政議政，通過議會監督行政、控制行政。但這是一種間接民主的形式，正如盧梭所言：“人民只有投票時才是主人，投票完畢便成為權力的奴隸?！彪S著社會發展和文明進步，盡管議會民主仍然是民主的主要的和最為重要的形式，但公眾越來越多地要求直接民主，而物質條件的改善也使得直接民主的實現變得更加具有現實性。

“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依據各種法律規定。通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事務、管理社會事務?！笔俏覈鴳椃ǖ闹饕瓌t。保證人民行使國家主權，成為真正的國家主人是人民直接行使訴權的最基本的最帶根本性的功能。由于公益訴訟的最主要特征是任何組織和個人都可以根據法律的授權，代表國家起訴違法行為，以保護國家利益，維護社會秩序，其實質是公民通過日常的司法制度和訴訟活動，參與社會管理，介入公共利益維護。因此，公益訴訟制度豐富了社會主義民主的形式，為人民主權的行使提供了新途徑，是司法民主的體現。這種直接民主，應該是當代社會民主參與的一種重要形式。

對原告適格理論的突破，賦予有關組織與個人為維護公共利益以訴權，是公益訴訟制度使社會主義民主在訴訟領域內的具體體現，它將為人民帶來廣泛而真實地行使民主權力而管理國家事務和社會事務的新途徑。這一制度規定的訴訟權利，是一種民主權利，是社會主義民主在訴訟中的表現，它使社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。

2 傳統原告適格理論違背了訴訟法理

“沒有原告就沒有法官”這句羅馬法諺就非常貼切地解釋了起訴與受理中訴權和審判權的交互作用，而這一法諺在當代則意味著：當事人一經提起訴訟，其原告資格即因起訴行為而得以確定。至于是否屬于正當原告則在所不問。傳統的原告適格理論中只有直接利害關系人才能成為原告，這一理論暗含著尚未開始訴訟程序的審查起訴時就衡量實體權利，這顯然屬于因果倒置，違背訴訟法理。在現實的訴訟中，發動訴訟的起訴及受理活動在先，通過訴訟程序作出裁判認定權利義務歸屬的活動在后。起訴或者被訴的人是否是權利或法律關系的主體，只有在訴訟進行中才能查明，在未查明之前訴訟程序仍然要進行，事實上已經承認當事人的訴訟地位。另外，當公共利益受損時，告訴人事實上并不是或者并不完全是實體權利義務的歸屬主體，而只是實體權利義務關系中的一個很小的成員，有時連成員都不是。這種情況不僅在起訴之初如此，而且很可能在審查判決之時也是如此。因此，發動訴訟的當事人與接受判決的當事人未必是同一人。正如英國法學家恩斯特·科恩指出：凡是以自己的名義起訴應訴的人，就是當事人。并不以民事權利或法律關系的主體為限。

3 對原告適格理論的突破有利于訴訟效率的提高

傳統意義上的訴權，是一種起訴權和司法權保護請求權。這種訴權是以當事人具有實體法上的獨立權利為前提的，是以保護當事人的個人權利為目標的，是“個人利益中心論”的體現。但在侵害公共利益的案件中，原告是違法行為的受害者，但只是人數眾多之同樣情況的受害者之一。作為受害者，原告與案件具有利害關系，但起訴的目的不是為了自己的私益，而是為了維護公共利益。為了解決起訴資格之現行法上的障礙，自己作為一個受害者而提訴訟，或者使自己成為一個受害者而起訴。受害者告上一回，違法經營者才有可能受懲罰一次，并且，在個體的受害者在一定程度上為了公益而訴的情況下，在訴訟的各個方面也并不就因此而享有特殊的“優惠政策”，得不到任何實質性的支援，依然要像平時單純為自己打官司那樣勞民傷財在此種“生硬”的訴訟體制下，當事人的參訴積極性可想而知。因此，就直接的利益關系而言，特別是就經濟利益而言，原告提起和進行訴訟往往是得不償失的。

也正如顏運秋教授所言，在當前形勢下，僅僅依靠單純為受害者進行權益補償與恢復的民事訴訟已經遠遠不足以構成對整個消費者進行司法保護的全部內容，這一點如果不加以認識，那么，可以預見，作為制度的產物，在今后還會有無數個“知假買假”的王海出現，在無奈之中以實施“苦肉計”的形式來爭取自己(其中不僅僅是自己)的合法利益。

傳統的原告適格理論建立在與生俱來的偏見上，在這套理論下，對個人或集體享受的經濟利益大開方便之門。與此同時對公眾或大部分公眾“零散性”的利益給予不當的區別對待。因此在原告適格理論方面，我國可以借鑒外國或其他地區的一些成熟作法，建立新的原告適格理論，以沖破傳統的“直接利害關系人”理論的羈絆，為公共利益的保護引入適格原告主體。法律是相對靜止的，而社會是發展的，為了維護公共利益，需要司法站在社會正義與公正的一面，能動地應對社會的需要。在“讓司法獲得變革社會的力量”之前，首先需要司法具有變更社會的力量。