我國公務員績效管理的現實困境與路徑選擇

摘要：西方國家公務員績效管理理論和實務研究著重體現在績效內涵拓展、業績評價內容、績效管理過程和績效改進等方面。當前我國公務員績效管理在理念定位、制度規范和管理過程等方面存在著不足，在借鑒國外公務員績效管理主要經驗和最新研究進展的基礎上，指出了提升我國公務員績效管理水平的正確路徑選擇，即要完善公務績效管理的制度體系，建立合理的績效激勵與約束機制，健全績效管理流程，注重結果運用和績效改進等。

關鍵詞：績效管理；困境；路徑選擇

中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0065-04

公務員制度歷來是各國行政改革的重要部分，而績效導向型的公務員制度則代表了當今世界公務員制度改革發展的新趨勢。20世紀70年代后。西方國家經過改革基本上建立了比較完善的公務員績效管理制度。公務員績效管理在國外有一些成熟的經驗和做法。已成為國外公務員管理的重要內容。公務員績效管理是政府績效管理的基礎和核心，也是管理的重點和難點所在。目前，績效管理在私營部門人力資源管理中受到了廣泛的關注，但對公務員績效管理的研究不夠深入，在實踐過程中還面臨著許多困境。厘清當前我國公務員績效管理理論研究和具體實踐中的各種問題，是有效地進行公務員績效管理的關鍵任務之一。

一、公務員績效管理相關問題的研究現狀

西方國家公務員績效管理制度的發展歷史相對較長，其評價理念、方法和技術相對比較成熟。早在20世紀70年代，英國首先進行了現代政府行政改革，建立了比較完整的公務員績效管理制度。隨后。很多西方國家建立起對政府公務員績效管理機制，用于組織優化和公共部門人事改革等，在提高公共產品和服務質量、改善政府形象、推動政府建設等方面發揮了重要的作用。當時，對評估內容的選擇，普遍來自與人員自身的品質、性格特征等主體因素，如忠誠、勤奮、判斷力、分析力與人共事能力和創造能力等。20世紀80年代，開始傾向于把過程管理放在優先位置考慮，而績效管理的實施則常常作為一種結構性或技術性手段。由于績效的主體是管理者和勞動者，績效的結果與個人的態度、能力、知識、經驗、激勵、行為、組織文化、外部顧客以及工作環境等有緊密關系，個人績效逐步與組織績效進行整合，在吸收功績評議、目標管理、績效評估等管理理論的基礎上開始發展成了一種提高組織績效的手段。西方國家對于績效管理的研究盛于上世紀90年代，在理論研究和管理實踐中，存在著把績效管理看成是管理個人績效的一種體系，而更多把績效管理看成是一套以個人為核心的參與管理方式，其目標在于加強個別個體績效對組織績效的積極作用，“主張廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段，重視人力資源管理”。近年來，開始走向綜合化的績效管理。其理論和實踐成果主要體現在各種管理內容和評估方法的不斷創新上。西方國家公務員績效管理的研究主要圍繞以下幾個方面進行。

在績效內涵和業績評價方面，伯納丁認為，績效是最終行為的結果，是行為過程的產出；坎貝爾認為績效是個人在完成工作過程中表現的一系列行為特征：伯曼和摩托瓦羅則提出周邊績效的觀點，認為績效是與工作結果相關的任務績效和周邊績效構成的二維融合模式。伯納丁認為，績效是員工最終行為的結果，是員工行為過程的產出；“更多關注結果或產出和政府官員或管理者的個人責任，清晰界定組織和個人目標，并依據目標建立用以衡量產出的重要績效示標”。美國學者史密斯·穆飛認為“績效評估是組織對雇員的價值秩序的決定”。郎格斯那認為，“績效評估是基于事實。有組織地、客觀地評估組織內每個人的特性、資格、習慣和態度的相對價值，確定其能力、業務狀態和工作適用性的過程”。有的學者認為，“績效評估是對雇員與職務有關的業績、能力、業務狀態、性格、業務適用性等諸方面進行的評定與記錄的過程”。

在公務員績效管理過程方面，理查德-威廉姆斯在《績效管理》一書中，把政府績效評估系統分成了四個部分：指導、計劃；管理、支持，即對政府雇員的績效進行監督和管理，提供反饋和支持。幫助他們排除阻礙績效目標完成的障礙；考查、評估，即對政府雇員的績效進行考核和評估；發展、獎勵，即針對考核結果，給員工進行相應的獎勵、培訓和安置。安斯沃思和史密斯認為。員工績效管理是一個三步驟循環，即績效計劃；績效溝通；績效評估?？騽t認為績效管理是計劃、管理和評估三個步驟組成的循環。海斯勒總結了績效管理過程的四個要素：指導、加強、控制和獎勵。施奈爾則提出了五個要素：計劃、管理、考查、獎勵和發展。

在公務員績效管理發展方面，新西蘭的喬納森·博斯頓認為美國的政府績效運動應該強調的是管理而不是政策，從利用投入控制轉向依靠可量化的產出測量和績效目標。仿效私營部門的管理做法：如開發公司的計劃及績效協議，采用與績效相聯系的薪酬制度，運用績效結果決定雇員的升降以及強調減少成本、提高效率等。帕特里夏·格里爾認為應適應社會之變革，重點從政策轉向管理，更加注重績效評估的量化方法與效率標準。德國學者格林通過研究美國的政府績效。也認為應根據政治環境的變化，推行績效管理。對官員明確績效責任。并對績效進行稽核。

總之。西方國家公務員績效管理的理論研究和實踐發展。經歷了一個從注重個人業績評價到注重績效管理過程的轉變。其主要內容也由與個人素質和能力直接相關的態度、知識、品質、性格等主體因素轉變到更加關注個人的工作結果、產出和責任等方面，從靜態的個人業績評價轉變到動態的績效管理過程，更加注重績效管理的步驟和績效改進以及各種影響因素。

近年來。隨著績效管理的大力推行，我國在借鑒國外公務員制度改革發展成果和私營企業人事管理經驗的基礎上，進行了多方面的制度創新，也取得了一些積極成果。國內學界在對西方有關理論和實務經驗的引進和綜合評價方面，作了大量的工作，但更多地是就公務員績效管理過程的某些方面分析其對于我國借鑒意義。而結合我國公共部門的特點進行獨立創新的成果偏少。作為政府管理研究的一個重要課題，國內學界對公務員績效管理的理論基礎、評估體系、實踐模式與實施方案等有了初步的研究，但相關研究成果大多停留描述我國公務員績效管理的現狀等方面。當前國內研究存在的問題大體是：對公務員績效管理實踐經驗總結的成果較多，對績效管理理論原創的成果較少；對以往研究綜述反映較少，相對自成體系的成果較多，研究的繼承性不強，如對公務員績效管理的理念理解存在較大分歧，對績效評價體系的結構要素尚未形成統一的認識；績效管理理論研究與實踐相脫節，落后于實踐的發展。隨著國內各類組織管理實踐的不斷發展，以及為了應對激烈的市場競爭的需要，亟需對績效管理在兼收并蓄的基礎上。進行理論和實踐方面突破創新。

二、我國公務員績效管理的現實困境

現階段我國政府管理中仍存在成本高昂、效率低下和服務質量亟待提高等問題。當前一些地方和部門在發展觀念上存在重“顯績”輕“潛績”、重當前輕長遠、見物不見人、甚至制造虛假政績等問題，決策科學化、民主化做得不夠，政府管理工作的系統性和協調性不強。體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系尚不健全，促進科學發展的監督體系不完善。借鑒和引入西方發達國家政府績效評估理念和技術、似乎成為我國行政改革的一種必然選擇，但從我國政府績效評估所處的轉型背景和生態適應性來看。無疑又存在種種困境，如果無法解決借鑒過程中的這些困境，很可能導致推行的績效管理的失效。從這個意義來說，厘清當前我國公務員績效管理實踐中的種種困境。已成為有效地進行績效評估的重要步驟。當前在我國公務員績效管理的理論和實踐中面臨著多重困境。

第一，對公務員績效管理沒有進行準確定位，公務員績效評價的理念存在錯位?？冃Ч芾硎且环N管理工具，也是推動公共部門責任行政的一種有效機制，但是，目前的各級政府并沒有將它視為提高政府績效和實現政府目標的有效措施，而仍然將它看作是傳統模式下對于行政效率的測量和對于干部政績的考核，只是消極防御的一種手段。一些地方政府部門及領導干部為了追求“政績”盲目攀比，熱衷于標新立異、做表面文章等，不僅影響了政府部門的形象，而且影響了經濟社會的持續、協調、健康發展。我國政府的職責就是履行政府經濟調節，市場監督，社會管理與公共服務職能，績效是衡量政府滿足公共需求的有效尺度。但是，當前在我國政府中，特別是地方政府中，績效評估仍然主要沿用計劃經濟體制下的“政府本位”模式，許多下級機關為了完成上級機關的各項指標，經常用強行攤派、行政命令等施政，根本沒有考慮人民群眾的需要和利益，嚴重影響了政府與人民群眾之間關系。造成了政府績效評估在“導向性”、“整體統一性”和“客觀實在性”方面的扭曲，績效評價形式主義嚴重，難以起到提高政府服務績效、改善政府管理的作用。

第二，績效管理的制度化嚴重不足，實施缺乏規范性，績效管理機制不健全，缺乏完整性、系統性和可操作性。目前我國的績效管理還沒有一套統一的法律和法規作為其實施的法定依據，在某種程度上公務員管理體系缺乏相應的法律法規。公務員績效考評機制不健全，如績效考評指標和標準、績效考評程序和方法及績效考評結果的反饋與利用等方面尚待改進與完善。目前各地區、各部門采用的績效管理和評價活動仍然處于自發狀態，缺乏自主績效評價機構，而且從實踐來看，各地的評價內容和考評程序差別比較大，隨意性強，缺乏規范性。這些情況造成的結果是：績效管理活動難以在政府部門全面系統地推進，缺乏整體的戰略規劃；一些地方的績效管理活動帶有盲目性和隨意性，缺乏科學有效的方法：績效管理活動缺乏可持續性，往往流于形式；績效管理的實施方法互不統一，難以相互比較和進行經驗交流?？冃гu價不規范，致使有些官員投機取巧，造成管理中的不正之風和各種混亂。

第三，能根據政府管理實際狀況和各自特點確認績效評價者，但績效考評分類、分層不夠。傳統的績效評價做法是由公務員的上級作出評價，這種績效評價方法是片面的，因為，績效評價的主體根據評價的結果的不同指向選擇不同的評價主體。如果結果直接指向公眾，那么，公眾應為評價主體；如果結果指向組織內部，那么同事和上級可作為評價主體，即根據主體的把不同評價指標進行分類，讓不同的評價主體評價不同的績效指標。弄清績效在特殊組織部門的體現方式和低效的原因以及提高績效的特殊機制等?？傊煌藛T的績效有不同體現方式和評價標準，其績效測定的技術和方法也會存在著差別，要針對不同的職位設計不同的績效指標，增強績效評價的可操作性和實用性。

第四，公務員績效考評內容和指標體系的設計不合理，績效管理與人事考評沒有區分。我國目前公務員的績效管理基本沿襲傳統的干部考核制度，主要的考核內容是德、能、勤、績、廉五個方面。靜態考核多，動態考評少；主觀印象多，客觀衡量少；定性多，定量少。績效評價是對績效結果的評價，對公務員的績效評價，最重要的是業績。目前就研究的大體進展程度而言，國內對于績效管理的研究多側重于通過組織目標及其分解、工作分析及設計、關鍵績效指標建立及相關標準的確立，來構建績效管理的組織環境和相關流程，以工作為核心的考慮十分明顯，多是在國家公務員法及新近頒布的公務員考核規定的框架內，進行一些原則性地探討，尚未上升到公務員績效管理的層面上。

第五，績效評價過程和結果運用方面。混淆組織績效與個人績效的邊界。誤用有關管理和評估的技術和方法?？冃Э己私Y果利用的激勵與約束機制匱乏，這是制約公務員績效管理有效運行的重要因素。在現在的考核激勵中，仍有一部分考核的結果沒有真正與公務員的任用、獎懲、交流、培訓掛鉤。公務員不完全了解將承擔的責任和預期達到的績效與取得的結果，績效評價沒有用于公務員績效的不斷改進：各級領導不能準確的評價組織績效和公務員的個人績效，績效評價沒有對公務員自身的工作績效作出比較，也沒有使公務員之間的績效作出比較：政府部門和單位不能將組織的績效目標與個人績效掛鉤，管理者未能根據績效評價結果調整不合適的績效指標或績效標準，從而導致政府績效不佳的狀況。

三、我國公務員績效管理的路徑選擇

從政府整個組織的角度來看，通過績效目標的設定與績效計劃的過程，政府的目標被有效地分解到各個業務單元和個人。個人目標的達成構成了業務單元目標的達成，組織的整體目標是由各個業務單元的績效來支持的，也就是由公務員的個人績效來支持的。公務員績效體現在政府部門人力資源管理的各個程序、各個環節和各個層次，提高政府績效應該從多方面、多渠道、多層次人手展開理論和實踐的研究和應用。公務員績效評估與私營部門的員工績效評估相比。有評估法定化、標準多樣化、社會參與性強、評估公開等特點。因此，公務員績效管理研究應基于政府績效的背景開展，才更具實踐性和指導性?？冃Ч芾硎且豁棏鹇詫虻南到y工程，績效標準的設置、指標體系的構建是績效管理的核心，必須遵循實踐取向，深入開展績效評估研究，注重過程和結果的有機結合，控制和激勵并重，運用多種方法和技術，提升績效管理水平。針對當前我國公務員績效評估面臨的激勵功能失效、評估主體與被評估者之間的信息不對稱、評估指標粗糙化以及評估手段單一、陳舊等方面的問題，實行公開評估、引人多種模型、構建法律制度環境、建立標準化的評估指標體系、采用現代管理和評估等手段，確立地方公務員績效管理制度和設計績效激勵機制，并以此為基礎提升公務員績效水平。

首先，樹立正確的績效管理理念。落實“科學發展觀、正確的政績觀”，“提高行政效率，降低行政成本”的基本要求，對于政府組織而言。關鍵是要合理選擇和運用有效的措施來引導樹立正確的政績觀，建立科學的地方公務員績效管理制度。加強政府績效管理、界定政府職能、提高服務質量、強調顧客至上和以顧客需求為導向等措施，有利于建立和發展社會公眾對政府公共部門的信任，增強政府公共部門的號召力和凝聚力。公共部門提供公共服務。以公共利益為價值取向，這就要求不論是行政績效評估的標準還是執行活動。都必須體現社會公正性與合理性，符合公共行政的基本價值觀?！仨殢睦碚撆c實踐的層面對公務員績效管理尤其是其當前實踐中所出現的問題和困境進行深刻反思，將績效管理的基本理念、觀點和方法與公務員評價制度有機地結合起來，積極推進以績效為取向的公務員制度改革。逐步構建與完善績效。

其次，完善公務績效管理的制度體系。當前我國公務員績效考評制度尚不夠健全，應進一步健全公務員績效考評機制，增強其科學性、規范性和可操作性。長期以來，我國在干部人事制度方面仍然存在對干部業績定性評價多、定量評價偏少，對干部使用個人偏好因素多、客觀公正因素少的問題，缺乏科學的評價、使用機制。實施績效管理，對干部的評價要建立在科學的理論和方法基礎上，突出績效導向，兼顧多元主體評價，形成一套科學的干部評價、使用機制。將促進政府機關自身建設的和諧發展和業績的提高?！皩珓諉T的考核按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉重點考核工作實績”。以分層、分類考核為思想指導，根據不同工作性質、不同職務層次、不同機構特點及不同地域環境等因素分別建立考評指標與標準體系，增強考核內容的針對性和可操作性，且要依據組織目標與價值取向設定指標權重，這樣既能增強考核結果的信度與效度，也能增強被考核者之間的可比性。在構建指標體系時，注意經濟性指標、政治性指標和社會性指標相協調。注意定性分析和定量分析相結合?？冃Ч芾硪蕴岣呓M織績效為最終目標，樹立結果為本的績效意識是績效管理的基本前提。圍繞政府使命進行績效管理，采用目標管理、全面質量管理等手段，實施顧客導向的管理。增加顧客選擇的機會，調查和審視社會公眾對公共服務的要求和滿意程度；改革公務員制度，實行業績獎勵制和績效工資制，從而增加了政府管理公共事務、提供公共服務的效率與活力。以制度形式確立績效管理的主體、責任、獎懲以及信息發布等相應的操作原則，從而確?？冃Ч芾淼膰烂C性、全面性和有效性。

再次，建立合理的公務員績效激勵與約束機制。當前政府績效管理缺乏對管理人員的激勵，把績效管理與對公務員激勵結合起來，要在政府績效管理的背景下建立起一整套培訓、考核、晉升和獎懲機制。各機關部門有必要采取各種激勵措施，鼓勵公務員學習、探討和參與多種實踐，在政府績效管理、戰略管理、人力資源管理等方面進行整合。政府績效管理對公務員素質提出了更高的要求，它要求公務員富有創新精神和關注工作質量的意識。由此與考評體制相結合?？偨Y和改進過去的考核指標和方法，使之系統化、科學化并實現與績效管理對接，強化對公務員的技能培訓和獎懲力度。切實使公務員制度改革服務于政府績效管理的實踐。因而，為了提高公務員績效管理的有效性，我們必須針對當前我國公務員績效考核結果利用中存在的問題。借鑒西方國家公務員績效考核結果利用的成功經驗，盡快建立與完善適合我國國情的基于績效考核結果利用的激勵與約束機制，將公務員績效考核結果同獎懲、工資、職務升降、授權及辭退等環節掛鉤，與考評體制相結合?？偨Y和改進過去的考核指標和方法，使之系統化、科學化并實現與績效管理對接，強化對公務員的技能培訓和獎懲力度。

最后，健全績效管理流程，注重結果運用和績效改進。在績效管理中，無論是績效目標體系的設置、績效實施的跟蹤和輔導、績效結果的運用，還是績效狀況的反饋和改進，首要是形成一個比較完整的績效管理信息系統。制定嚴格的評價程序，注重績效管理的動態關聯性，實施動態的評價系統，對整個評價過程加以控制。具體到事前分析，事中控制和事后總結。在結果反饋的環節，應該強調面談的重要性，將考評的結果反饋給公務員。在實施績效管理的過程中，各個利益相關主體的意見和建議相當重要，只有很好地平衡各個利益相關主體的利益，才能真正進行績效管理。科學運用考核結果，通過績效評價引入競爭機制和市場機制，真正發揮公務員的積極性和主動性。績效考評結果不僅要關注評價，也要關注發展。要充分發揮績效考評結果的激勵作用。方式應多樣化，以形成強大的示范效應，激勵和促進落后個人及部門為改進績效而不斷努力。