中國公務員政事分類研究述評

[摘要]公務員分類改革是我國公務員制度建設的重要內容之一，西方的政事分類能否、是否以及如何為我國采用的問題一直被學界所探討。通過歸納整理學界已有研究，從概念和實踐上重新厘定公務員政事分類的對象、標準和性質，是深化討論和進一步論述中國公務員政事分類的必要條件和前提。

[關鍵詞]公務員分類;政事分類;綜述

[中圖分類號]D035.2[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0033 — 02

公務員政事分類起源于西方，并且至今仍被多數國家所推行，它也曾是我國干部人事制度的改革目標之一。1987年黨的十三大就首次明確提出，“國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格按照憲法和組織進行管理，實行任期制，并接受社會的公開監督……業務類公務員按照國家公務員法進行管理，實行常任制”。在十三大之后的修改《條例》階段，主導性的意見也是認為有必要將公務員分為政務類和事務類。多年來，相當多的學者和專家論證了這一分類的可行性與必要性。

但令人困惑的是，這一主張并未寫進黨的十三大政治報告，并未列入公務員條例草案，1993年頒發的《暫行條例》和2006年施行的我國第一部《公務員法》也都未提及，直到今天，我國都沒有正式實行該分類制度。我國為什么至今未實施曾經早設想和證明過的政事分類制度?中國公務員管理還有必要做政事分類嗎?進一步要了解的是，到底什么是公務員政事分類制度?它實施的范圍是什么?它的分類標準是什么?它與公務員的其它分類，即職位分類和品位分類有什么樣的聯系與區別?

基于此，筆者整理了近年來國內外學者關于中國公務員政事分類制度的研究，形成此篇述評，發現學者們做了很多很有益的研究，但也留下了大量的疑問與困惑。

一、研究學科與研究方法

通過文獻的整理歸納可以發現，對國內公務員政事分類的進行關注的學者主要來自行政學、管理學、行政法學及政治學等領域，深圳大學管理學院當代中國政治研究所課題組和國家行政學院教授宋世明等對中國公務員的政事分類問題一直在關注和探討。研究方法主要有文獻研究法、比較研究法、個案調查法等等。我國目前的公務員政事分類研究總體上偏于定性研究，缺乏定量的分析;偏重于抽象理論分析，缺少實證調查。

二、“中國公務員政事分類”內涵

研究某一問題必須首先弄清它的概念。但多數學者都沒有界定概念而是直接談對策、談中國建立分類制度的必要性與可能性，如宋世明在其多篇以公務員分類為題的論文中談的均是公務員的職位分類，這往往導致讀者把公務員分類等同于職位分類或品位分類，忽略了政事分類的客觀事實。

從已有的概念來看，劉俊生以“分類管轄”稱呼政事分類，認為是將隨政府更替而進退的政務官和不隨政府更替而進退的事務官區別開來，國家對這兩類公務員的管理適用不同的法律。并且指出，人們通常所說的公務員分類制度就是職位結構框架的合法化形式即職位分類。但這種說法往往導致把公務員分類等同于職位分類，忽略了政事分類的重要地位。深圳大學管理學院當代中國政治研究所課題組、皋華萍及胡瓊芳等學者認為，公務員政事分類是在國家人事制度的層面，把政府中執掌國家權力、管理國家公務的公職人員，分層“政務官”和“事務官”兩大類，這也是被廣泛引用和采納的一個概念。

可以發現，學者們主要是從人事技術操作的角度來把握公務員的政事分類。但這一概念存在以下幾方面的問題:首先，這種從操作角度給出的定義沒有指明政事分類的性質及其背后潛在的政治理念，容易導致把政治問題技術化和操作化，導致改革的混亂與困擾。政事分類不僅僅是一般人事分類的技術問題，否則我國不會至今未實施;其次，定義中所說的公職人員指向不明，各國公務員的范圍本來就存在很大的不同，我國的公務員范圍不管在理論上還是實踐上也存在著爭議，如果不清楚界定政事分類的適用人群，也會導致分類的無序和混亂;再次，有分類肯定要有分類的標準，但在多數學者給出的政事分類的定義中都僅僅給出“政務官”和“事務官”兩個概念，或者僅僅給出了兩者區別的一些現象，至于現象背后的核心區別則沒有或很少涉及;最后，在概念中所提的分類前提——政府含義不清。沒有說明是包括行政、立法、司法、黨的機構、群眾組織等在內的廣義的“大政府”，還是僅僅是指以行政部門為代表的狹義而言的“小政府”，如中國的國務院。這種對“政府”理解的不同會在實踐中導致分類的極大區別。

通過研究，筆者認為公務員政事分類的概念需要從適用對象、標準以及性質三維度來探討。

首先，我國目前的“公務員”是一個大系統，是指“依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員”，具體包括黨、政、事、群四大系統，其中政治系統又包括立法、行政、司法、政協等。那么是不是所有政治組織的所有成員都適用于政事分類?隨之而來的問題是，中國所有的公務員都適應于政事分類嗎?如果是，各個部門對政事分類的采納是完全一致還是有所區別?如果不是，那又是哪些部門適合采用政事分類，哪些部門不適合采納?理由又是什么?這些問題都有待學界深入探討。

其次，根據不同的分類標準，公務員可以分為不同的類別，就政事分類的核心標準而言，李俊生認為是任期的不同，政務官隨政府更替而進退，而事務官不隨政府更替而進退。但這種說法適用于西方卻與中國國情不符，我國除中央和省級政府領導層外，地方政府并沒有嚴格的任期制，因此如果以任期為依歸的話，在我國任期制完善和實施以前政事分類就沒有任何的適用性;王寶明則從我國國情出發，指明我國的政事分類不能以是否與政黨共進退為標準，而應以弱化意識形態，強化技術價值的角度出發，針對兩類公務員的管理的不同來劃分，但是沒有進一步說明在操作上具體該如何劃分;皋華萍等則從任職條件、產生方式、管理辦法、管理機構和工作評價依據五個方面細分了政務官與事務官的不同。這種說法論述了政務官和事務官兩者具體的不同，可能比較全面，但沒有指出什么是政事分類的核心區別，而是混同了核心區別及由此延伸而來的不同，反而容易導致分類標準的模糊化;臺灣學者張金鑒則認為標準僅在于政治與行政的責任不同，他的論述實際上是采納了行政學創始人威爾遜和古德諾的政治、行政二分主張，因此政事分類的根本區分在于政治責任的不同，而政務官與事務官其他的所有區別均源于此。這也是筆者認可的一種觀點。

最后，任何行為背后都有相應的理念在指導，討論政事分類的性質問題尤其重要，它直接關系到我國能否采納政事分類制度這一根本問題。目前學者主要討論了分類的一般性質，即人事性質，如李烈滿、胡瓊芳、沈曉霞等均認為政事分類反映了人事分類的一般規律，是一百多年來公務員管理的經驗總結和通行的技術原則，超脫了姓社姓資的爭議，不具有制度本質意義。但是，政事分類畢竟來源于西方，因此也有學者認為這一分類與資本主義密切相關，本質上是與代議民主制、資本主義經濟以及兩黨政治等緊密相連的，有著非常濃厚的政治性質。這兩種觀點針鋒相對，學界目前對于這一問題并沒有給出統一或相對明確的答案。筆者認為，政事分類的對象首先是公務人員，因此肯定帶有政治性，但是分類又是管理行為之一，因此政事分類也符合一般的人事管理規律，即兼具政治性和管理性。但政事分類的政治性質是否以及在多大層面上約束著其人事性質，則需要進一步討論。

三、“公務員政事分類”的中國適用性

公務員政事分類產生的原因是19世紀末英美對政黨分贓制弊端的反思，并且經歷了兩官不分——兩官分途——兩官互補等復雜的歷史演進過程，對于西方國家而言有其必要性和可能性。

但政事分類是否符合我國的國情事實呢?學者從肯定的角度給出的意見有:1.政事分類只是一個管理體制的技術原則，不具有制度本質意義。2.分類符合中國憲法和法律。3.有利于完善“黨管干部”原則，強化業務類公務員的日常管理。也有少數學者認為我國不能采納政事分類制度。理由主要有:1.我國沒有實行政事分類的政黨競爭體制。2.不符合我國實現黨管干部原則。3.政治與行政緊密聯系，不可分割。也有學者試圖綜合兩方面意見，如沈曉霞認為，我國實行的是共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，不存在因執政黨更替而影響政府穩定的問題，所以沒有必要將公務員分為政事兩類。但考慮到我國憲法及有關法律規定，政府組成人員由國家權力機關選舉或決定任命，故對屬于各級政府組成人員的公務員，在產生和任命上做出例外規定，其他方面均按公務員制度執行。

結論:

由此可見，國內多數學者以“拿來主義”和“實用主義”的態度，在反復討論和論證公務員政事分類對中國的意義、價值、必要性以及可行性，但是，筆者個人認為，在對政事分類概念和性質認識未清的情況下，對適用性的討論意義甚微，在能否采用的前提都沒有證明翔實的基礎上，談是否采用以及如何采用既沒有理論上的意義，也沒有實踐上的意義。對于中國公務員的政事分類研究，當下急需做的，是要從理論上和實踐上重新厘定這一概念本身，明確其范圍、對象、標準和性質，在此基礎上，才有討論其適用性和路徑的意義和必要。

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〔責任編輯:程學軍〕