公務(wù)員職務(wù)晉升機(jī)制不合理的理論探究

[摘要]晉升既可以實(shí)現(xiàn)人員激勵(lì)，也可以將人員推到不勝任的位置，從而降低其工作效率。為提高我國(guó)政府工作效率，并提升服務(wù)社會(huì)的水平，必須從根本上避免公務(wù)員不勝任現(xiàn)象的出現(xiàn)。通過對(duì)政府中公務(wù)員職務(wù)晉升不合理現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，從思維和制度等角度尋求解決辦法，以實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]晉升;不勝任;公務(wù)員制度

[中圖分類號(hào)]D035.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2010)04 — 0035 — 02

晉升是指人事行政管理機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，根據(jù)政府工作的需要和行政工作人員的德才情況，提高行政工作人員的職務(wù)與級(jí)別的管理活動(dòng)。通過有效的晉升可以實(shí)現(xiàn)組織對(duì)員工的激勵(lì)，也可以確保組織中人與事的科學(xué)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)組織的良性發(fā)展。而當(dāng)今社會(huì)中存在很多晉升不合理的現(xiàn)象，不合理的晉升將晉升者推向不勝任職位，這不僅影響人與事的科學(xué)配置，更會(huì)使社會(huì)效益受損。

一、彼得原理

勞倫斯J.彼得關(guān)于晉升的論述在管理史上具有重要地位。彼得在1969年出版的《彼得原理》一書中提出著名的彼得原理——在層級(jí)組織中，每一個(gè)員工都有可能晉升到不勝任階層。彼得認(rèn)為這種通過不合理晉升所產(chǎn)生的不勝任現(xiàn)象是一種普遍存在的社會(huì)狀況，它存在于社會(huì)的各行各業(yè)中。他認(rèn)為晉升的不合理主要源于晉升前提假設(shè)的兩個(gè)錯(cuò)誤:第一，在原職位成績(jī)突出的人員晉升后也一定符合新職位的能力要求。他指出通常獲得晉升機(jī)會(huì)的員工都是在目前工作崗位上表現(xiàn)優(yōu)秀業(yè)績(jī)突出的人員。這些員工的能力與現(xiàn)有職位的匹配性極高。而這些在原本適合的工作崗位上做得出色的員工得到晉升后，其能力往往不能與新職位相匹配，存在著新職位的能力要求與即將得到晉升的人的現(xiàn)有能力匹配度之間的差異。依據(jù)員工過去的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行晉升勢(shì)必會(huì)使很多員工達(dá)到不勝任階層。第二，懂得服從的人員會(huì)成為好的領(lǐng)導(dǎo)。在選擇人員晉升的過程中，領(lǐng)導(dǎo)者通常會(huì)選擇能夠服從上級(jí)指揮的員工，認(rèn)為他們能夠更好地理解并服從組織目標(biāo)。但是，實(shí)際工作中很多懂得服從的員工并不具備領(lǐng)導(dǎo)者所必備的科學(xué)決策、組織指揮、溝通協(xié)調(diào)等能力。他們的服從只是一種職業(yè)性機(jī)械行為。“很明顯，對(duì)職業(yè)性機(jī)械行為者而言，方法重于結(jié)果;官樣文章掩蓋了原本設(shè)計(jì)它們的初始目的。這些員工從不認(rèn)為自己是為大眾服務(wù)而存在的——相反，他們把大眾看成維持自己、表格、儀式和層級(jí)組織存在的原材料!”。①

二、我國(guó)公務(wù)員職務(wù)晉升現(xiàn)狀

(一)晉升前提假設(shè)的邏輯錯(cuò)誤

首先從我國(guó)公務(wù)員晉升的條件看，公務(wù)員法規(guī)定，晉升人員除符合晉升職務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)外，還要求符合在近兩年的年度考核中被定為優(yōu)秀或者在近三年的年度考核中被定為稱職以上等次。總體看來，我國(guó)公務(wù)員的晉升主要還是對(duì)其以往的業(yè)績(jī)、能力的考察。這種以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的晉升方式，通常看重的是晉升人員的能力與原職位的適應(yīng)程度，卻沒有考慮其能力與未來職位匹配的可能性。這就會(huì)出現(xiàn)這樣一種狀況，即晉升后的人員因其能力與新的職位不相匹配，而產(chǎn)生不勝任現(xiàn)象。這種情況的產(chǎn)生源于晉升前提的錯(cuò)誤假設(shè):即一個(gè)人員在目前的工作職位上成績(jī)突出，就可以推論他一定會(huì)勝任更高職位的要求。事實(shí)上，當(dāng)工作的性質(zhì)或環(huán)境發(fā)生變化，這樣的假設(shè)就不一定成立了。因?yàn)椴煌ぷ鲗?duì)人員的能力的要求是不相同的。例如，政府中的很多專業(yè)技術(shù)人員，通常他們?cè)谧约核诘膶I(yè)領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)的非常出色，他們具備很強(qiáng)的操作技能，但卻可能缺乏人際交往能力或決策能力。當(dāng)他們晉升到領(lǐng)導(dǎo)崗位上時(shí)，就會(huì)因缺乏領(lǐng)導(dǎo)能力而產(chǎn)生“事業(yè)困境”。

(二)晉升制約機(jī)制的缺失

我國(guó)對(duì)公務(wù)員工作是否稱職的評(píng)判主要來自組織對(duì)公務(wù)員的考核，通過對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉的全面考核將公務(wù)員區(qū)分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次。評(píng)價(jià)公務(wù)員是否稱職的主體是他所處的組織，具體說是他的上一級(jí)行政首長(zhǎng)。行政首長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員的提拔不僅關(guān)系到公務(wù)員個(gè)人的事業(yè)問題，而且關(guān)系到整個(gè)組織目標(biāo)的發(fā)展問題。因此晉升后的人員在工作中如果出現(xiàn)失誤，其上一級(jí)行政首長(zhǎng)就必然要承擔(dān)一定的責(zé)任，即用人失察的責(zé)任。而目前我國(guó)公務(wù)員在工作中如果出現(xiàn)失誤，通常只對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)任追究，而并不追究任用他的上級(jí)行政首長(zhǎng)的用人失察責(zé)任。這就導(dǎo)致行政首長(zhǎng)在提升工作人員的職位時(shí)，并不能從組織整體目標(biāo)出發(fā)來考慮提升后工作人員的工作質(zhì)量。1982年憲法規(guī)定實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使對(duì)行政首長(zhǎng)的責(zé)任追究得以法制化，在很大程度上限制了行政首長(zhǎng)的權(quán)力。但仍有許多問題規(guī)定不明，如行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)的具體方式和范圍問題;行政連帶責(zé)任的承擔(dān)問題。這種責(zé)任追究的范圍往往限于安全事故領(lǐng)域，注重追問具體問題的具體過程，而缺乏對(duì)一切責(zé)任的關(guān)注。行政首長(zhǎng)用人失察的責(zé)任得不到追究，就使晉升缺乏制約機(jī)制，致使很多人員因不合理的晉升達(dá)到不勝任位置。

(三)晉升后監(jiān)督、補(bǔ)救措施不完善

我國(guó)在實(shí)行干部人事制度時(shí)期，干部的升降就存在很大的弊端，即干部職務(wù)只升不降，一旦得到晉升，就“大功告成”，缺乏對(duì)人員晉升后任職情況的監(jiān)督。社會(huì)也普遍存在這樣一種觀點(diǎn)，即“無過便是功”。認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人員只要不犯錯(cuò)誤，就是有功的，不但不會(huì)降他的職務(wù)，可能在不久后他還會(huì)繼續(xù)得到晉升。現(xiàn)行公務(wù)員法雖然對(duì)人員晉升后任職情況的監(jiān)督做了更科學(xué)的規(guī)定，但仍有很多不足之處。人事監(jiān)督分為事前、事中、事后監(jiān)督三個(gè)部分，但在實(shí)際操作中往往只側(cè)重于事前、事中的監(jiān)督，即對(duì)晉升的公平性及程序的監(jiān)督，而忽視對(duì)晉升后人員工作有效性的監(jiān)督。如果沒有對(duì)晉升后結(jié)果的監(jiān)督或監(jiān)督缺乏效力，那么就會(huì)使很多人滯留在不勝任位置。而當(dāng)這種不勝任現(xiàn)象很明顯時(shí)，組織卻沒有合理的理由降其職位，因?yàn)樗]有發(fā)生重大的失誤，不滿足公務(wù)員法所規(guī)定的降職條件。政府本身是一套巨大的、環(huán)環(huán)相扣的層級(jí)組織，監(jiān)督措施不完善，就會(huì)使政府中的各個(gè)層級(jí)都充滿了不勝任的工作人員。“一個(gè)出色的部下晉升到領(lǐng)導(dǎo)崗位，結(jié)果:1.未能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。2.降低了部下的工作效率。3.浪費(fèi)了上級(jí)的時(shí)間。”①

三、完善公務(wù)員職務(wù)晉升的路徑選擇

(一)晉升前提思維的轉(zhuǎn)變

晉升應(yīng)在考核公務(wù)員業(yè)績(jī)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)其適應(yīng)未來工作能力的培養(yǎng)與考察。我國(guó)公務(wù)員晉升制度中注重對(duì)公務(wù)員以往的工作實(shí)績(jī)的考核具備一定的合理性。首先，公務(wù)員的工作能力和業(yè)務(wù)水平都是通過其具體的行為過程和行為結(jié)果表現(xiàn)出來的，工作實(shí)績(jī)綜合反映了公務(wù)員的工作行為和行為結(jié)果，是公務(wù)員德才條件的外在表現(xiàn)和結(jié)果。通過對(duì)業(yè)績(jī)的考核，能直接觀察到公務(wù)員的工作能力。其二，工作實(shí)績(jī)?yōu)楹饬抗珓?wù)員的業(yè)務(wù)水平和工作能力提供了客觀的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。如果離開了工作實(shí)績(jī)，對(duì)于公務(wù)員的考核就會(huì)因缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)而失去公平性。但一個(gè)人在目前工作職位上表現(xiàn)突出，并不能推論他在未來職位上一定適合。因此，要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員適應(yīng)未來工作能力的培養(yǎng)與考察。首先，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員思維的訓(xùn)練與開發(fā)，提高公務(wù)員解決問題的能力。改變公務(wù)員只是服從上級(jí)命令而不進(jìn)行思考的工作狀態(tài)。領(lǐng)導(dǎo)者要在交付下屬任務(wù)的同時(shí)，讓下屬充分理解這項(xiàng)工作的內(nèi)涵和意義，而不是讓他機(jī)械的服從。第二，在選拔晉升者時(shí)，在以業(yè)績(jī)作為基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察晉升者在知識(shí)、能力、及綜合素質(zhì)上與未來職位匹配的可能性。一般公務(wù)員晉升到領(lǐng)導(dǎo)職位時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)他的科學(xué)決策能力、組織指揮能力、溝通協(xié)調(diào)能力、快速應(yīng)變能力的考察。因?yàn)椋@些能力是領(lǐng)導(dǎo)者必備的能力，只有讓晉升者充分具備這些能力，才能使其避免進(jìn)入不稱職境地。

(二)完善行政首長(zhǎng)問責(zé)制

首先行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)在所屬行政機(jī)關(guān)中所處于核心地位，在該機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)享有最高的決定權(quán)，并由首長(zhǎng)向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)個(gè)人責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。行政首長(zhǎng)問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員，其中主要指行政首長(zhǎng)，承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行過問，并要求其對(duì)違法及不當(dāng)行為承擔(dān)否定性結(jié)果的一種法律制度。可見，行政首長(zhǎng)有對(duì)直接下級(jí)任用的權(quán)力，而這種權(quán)力卻沒有責(zé)任制約。此外，行政首長(zhǎng)也是判斷部下是否勝任的主體。如果行政首長(zhǎng)人事權(quán)不能得到有效的責(zé)任制約，其權(quán)力必然不能得到有效的運(yùn)用。要保證晉升的科學(xué)性和有效性，必須加強(qiáng)對(duì)行政首長(zhǎng)用人責(zé)任的追究。當(dāng)其部下政績(jī)平平，或出現(xiàn)重大失誤時(shí)，追究其個(gè)人責(zé)任的同時(shí)，一定要追究其直接行政首長(zhǎng)用人失察的責(zé)任。此外，要強(qiáng)化首長(zhǎng)職責(zé)的履行主要依賴其下屬的工作狀態(tài)的理念，使行政首長(zhǎng)在選拔部下時(shí)必須充分考慮其對(duì)未來工作的適應(yīng)性，及未來工作的有效性。只有將行政首長(zhǎng)用人的權(quán)力加以必要的責(zé)任追究作為制約，才能使政府官員對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系有清晰的認(rèn)識(shí)，在行使其權(quán)力時(shí)有壓力感，更能增強(qiáng)責(zé)任心，從而從根本上保證行政首長(zhǎng)在選人、用人時(shí)能從有效完成組織任務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)出發(fā)，積極履行和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。

(三)加強(qiáng)晉升中的監(jiān)督，完善補(bǔ)救措施

第一，有效加強(qiáng)晉升中的監(jiān)督工作，在保證對(duì)事前有充分的監(jiān)督外加強(qiáng)對(duì)晉升后的監(jiān)督。晉升前的監(jiān)督主要是對(duì)晉升程序合法性的監(jiān)督。這種監(jiān)督，能提高用人的科學(xué)性和規(guī)范性，很大程度上避免了“任人為親”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。晉升后的監(jiān)督主要是對(duì)晉升者工作的科學(xué)性與有效性的監(jiān)督。這種監(jiān)督要把法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，使監(jiān)督工作既針對(duì)事又針對(duì)人。在監(jiān)督形式和手段上，除法律規(guī)定的一些方面，還可以采用述職評(píng)議等靈活有效的方法。加強(qiáng)對(duì)任后的監(jiān)督，既可以規(guī)范公務(wù)員的行為，提高工作的有效性，還可以建立一種經(jīng)常糾正錯(cuò)誤的機(jī)制，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正晉升后人與事不協(xié)調(diào)的狀況。第二，補(bǔ)救措施的完善。首先可對(duì)要晉升的人員增設(shè)工作實(shí)習(xí)期，即人員要實(shí)現(xiàn)晉升，要進(jìn)行一段時(shí)間的實(shí)習(xí)，實(shí)習(xí)后再進(jìn)行考核，再次確認(rèn)他是否勝任此職位。并根據(jù)晉升職位的重要性規(guī)定實(shí)習(xí)時(shí)間。實(shí)習(xí)期后考核不合格者應(yīng)恢復(fù)原職位工作。其次，當(dāng)發(fā)現(xiàn)獲得晉升的人員的能力與職位不相匹配，即工作人員的能力不能充分發(fā)揮該職位的功能，工作人員的行為又沒有出現(xiàn)重大失誤，不符合降職的要求時(shí)，也可讓其官?gòu)?fù)員職，并使這一過程公開化、制度化，使其形成一種普遍適用的規(guī)定。從而打破社會(huì)上普遍存在的“無過便是功”以及認(rèn)為降職就是出現(xiàn)重大過錯(cuò)的觀點(diǎn)。這就可以讓不適合進(jìn)一步晉升的工作人員在原來職位上充分發(fā)揮其能力，從而避免因不合理的晉升致使公務(wù)員到達(dá)不勝任位置。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔4〕梁裕楷，鄺少明，陳天祥.中國(guó)人事管理〔M〕.廣州:中山大學(xué)出版社，1999.

〔5〕中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〔S〕.2005-4-27.

〔責(zé)任編輯:程學(xué)軍〕