構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機(jī)制研究

[摘要]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。針對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展極不均衡的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、多元供給機(jī)制、利益均衡機(jī)制和監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制顯得極為重要。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng);基本公共服務(wù);均等化;機(jī)制

[中圖分類號]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0098 — 02

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展極不均衡，其主要原因在于沒有形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體系，因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機(jī)制是擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，最根本的原則就是要改變當(dāng)前我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，改善不合理的體制現(xiàn)狀，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的服務(wù)體系。

1.打破城鄉(xiāng)隔離的不合理現(xiàn)狀

當(dāng)前，政府必須打破限制城鄉(xiāng)資源有效流動(dòng)的制度障礙，構(gòu)建各種資源從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制和平臺。具體來說，一是改革戶籍制度，引導(dǎo)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的暢通流動(dòng);二是完善信貸機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)資本市場，消除農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展的資金瓶頸;三是發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一人才市場，整合智力資源，吸引人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè);四是整合產(chǎn)業(yè)資本，引導(dǎo)城市工業(yè)企業(yè)向郊縣梯度轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)帶動(dòng)作用。

2.堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向

當(dāng)前，要大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府的公共服務(wù)資源和職能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。以基本公共服務(wù)為主線推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，抓住城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的突出矛盾，從解決廣大農(nóng)民生存發(fā)展的基本問題出發(fā)，進(jìn)一步明確各級政府在解決“三農(nóng)”問題中的職責(zé)定位。要按照黨的十七大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，在改革中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育和公共衛(wèi)生事業(yè)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，全面推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，把基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民;完善最低生活保障制度，在農(nóng)村將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，切實(shí)解決他們的基本生活問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的體制機(jī)制保障。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)突破，建立惠及全民的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。要順利推進(jìn)，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，從制度層面出發(fā)，注重不同制度安排之間的聯(lián)系，并且找準(zhǔn)切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，提升整個(gè)公共服務(wù)的供給水平。建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制必須考慮優(yōu)先次序，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。我國基本公共服務(wù)供求矛盾在不同地區(qū)、不同人群等方面的表現(xiàn)并不一致。現(xiàn)階段，按照逐步形成惠及全民的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系的要求，既要不斷增加基本公共服務(wù)的總量，向社會(huì)提供更多更好的基本公共服務(wù)，又要著力優(yōu)化基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局。要以解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的多元供給機(jī)制

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。不能單靠政府，要建立“一主多元”方式，以政府為主體，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，通過多種渠道有效提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

1.積極引入競爭機(jī)制，改革基本公共服務(wù)供給方式

采取有效措施消除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的封閉性，改變某些事業(yè)單位對基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源的自然壟斷，鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)的供給。政府通過合同外包、特許經(jīng)營等方式與事業(yè)單位、社會(huì)非營利機(jī)構(gòu)等建立平等的服務(wù)購買關(guān)系，提高公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭性，逐步建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系。制定和實(shí)施基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，為基本公共服務(wù)均等化提供科學(xué)的量化基準(zhǔn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府作為基本公共服務(wù)供給的主體，并不排斥基本公共服務(wù)提供主體與方式的多元化。多元化的參與主體與方式，有助于提高基本公共服務(wù)的總量與效率。尤其是我國地域廣闊，公共服務(wù)的需求規(guī)模較大，如果僅僅依靠各級政府這種單一主體，很難在短期內(nèi)改善公共服務(wù)的供給。因此，必須在以政府為主體的情況下，充分發(fā)揮市場及社會(huì)力量，形成基本公共服務(wù)供給主體多元化的格局。要通過引入市場競爭方式實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的市場化、社會(huì)化，降低基本公共服務(wù)供給成本，提高政府的基本公共服務(wù)效能。

2.構(gòu)建新型有效的農(nóng)村基本公共服務(wù)融資渠道

積極引入民間資本，動(dòng)員社會(huì)各方力量，形成以公共財(cái)政為主體、社會(huì)各方共同參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。尤其要針對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給缺乏足夠的資金保障的現(xiàn)狀，按照農(nóng)村基本公共服務(wù)的不同屬性，實(shí)施多主體、多渠道和多方式的供給模式，努力拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)的融資渠道。

3.充分發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢和作用

第一，推進(jìn)政府基本公共服務(wù)職能向民間組織轉(zhuǎn)移。大力推行政府購買基本公共服務(wù)等方式，把社會(huì)基本公共服務(wù)和管理活動(dòng)逐步推向社會(huì)，讓渡給民間組織，形成政府與民間組織相互合作、相互補(bǔ)充、相互競爭的合作伙伴關(guān)系。加快政府職能轉(zhuǎn)變，把不該由政府行使的職能移交給民間組織，并通過立法或出臺政府規(guī)范性文件等方式，明確規(guī)定政府轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項(xiàng)和時(shí)限，充分發(fā)揮各類民間組織在基本公共服務(wù)中的特殊作用，

第二，有條件地推進(jìn)基本公共服務(wù)供給市場化。要完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機(jī)制，建立政府、社區(qū)、私人部門、非營利性組織等“四位一體”的供給格局。同時(shí)要鼓勵(lì)社會(huì)多方力量參與供給，通過引入市場競爭方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體的多元化，形成多元競爭局面，構(gòu)建多層次的基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高基本公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的利益均衡機(jī)制

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，需要理清政府間關(guān)系，明確中央和地方的權(quán)責(zé)，完善公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立合理、科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.明晰中央政府和地方政府公共服務(wù)的財(cái)權(quán)和事權(quán)

第一，按照公共服務(wù)的屬性，合理劃分中央與地方職責(zé)。中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配職能;各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化公共服務(wù)的供給效率;對中央地方共同承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)事項(xiàng)，也應(yīng)責(zé)任清晰，分工明確。

第二，確保各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致。目前我國各級政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不科學(xué)、不明確。中央和地方財(cái)力與支出責(zé)任不對稱，權(quán)責(zé)不清，分工不合理，直接影響了政府公共服務(wù)和效率。

因此，我們要按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，科學(xué)劃分各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，調(diào)整中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)分配格局，強(qiáng)化各級政府公共服務(wù)的供給效率。要把建立中央與地方公共服務(wù)分工體制作為政府行政管理體制改革的重要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)各級政府公共服務(wù)職能的高效率、可監(jiān)管、可問責(zé)。嚴(yán)格劃分中央與地方公共服務(wù)職責(zé)，使各級政府公共服務(wù)的職責(zé)與能力相匹配。

2.改革和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“公共性”的重要體現(xiàn)。在推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程中，財(cái)政支出必須堅(jiān)持以人為本，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足人們對公共產(chǎn)品的需求，讓更廣大的群眾共享改革發(fā)展成果。一是調(diào)整國民收入分配格局和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使國民收入和財(cái)政支出更多地向農(nóng)村傾斜，不斷增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制;二是調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村基本公共服務(wù)支出比重。各級政府要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，國家新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)增量主要用于農(nóng)村，逐步加大政府土地出讓金用于農(nóng)村的比重。加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入，以均等化為目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。

四、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

1.完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的評估機(jī)制

建立各級政府公共服務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系，明確細(xì)化各級政府公共服務(wù)職責(zé)，建立健全公共服務(wù)績效的評價(jià)機(jī)制，是各級政府公共服務(wù)合理分工和實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的前提。在這個(gè)問題上我們要注意以下幾個(gè)方面:

第一，評估主體的獨(dú)立化。要建立獨(dú)立的公共服務(wù)評估主體——公共服務(wù)監(jiān)督管理委員會(huì)。參加評估的其他主體包括相關(guān)行政部門官員、公共服務(wù)涉及的公眾代表、非營利組織、專家、媒體等。公共服務(wù)監(jiān)督評估委員會(huì)獨(dú)立評估服務(wù)主體自身經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的優(yōu)劣，具體包括以下方面:服務(wù)主體評估、服務(wù)接受者的反映評估、服務(wù)方式的評估及服務(wù)的社會(huì)效益評估。

第二，評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。評估標(biāo)準(zhǔn)包括對生產(chǎn)者、服務(wù)對象、生產(chǎn)技術(shù)公共服務(wù)的供給范圍、供給的標(biāo)準(zhǔn)、供給的指導(dǎo)價(jià)值觀、供給的技術(shù)可行性等評估。公共服務(wù)的評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:服務(wù)效率、服務(wù)提供者基本素質(zhì)、服務(wù)滿意度、服務(wù)主體自身管理水平、服務(wù)硬件設(shè)施水平、社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、評估時(shí)效、評估保障機(jī)制等等。針對服務(wù)主體性質(zhì)不同制定獨(dú)立的評估體系，營利部門評估可參照企業(yè)評估方法，政府評估參照政府績效評估進(jìn)行，非營利組織則應(yīng)建立相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)。評估可以是定性的、也可以是定量的，最終取決于所提供的公共服務(wù)的特點(diǎn)。

第三，評估過程的漸進(jìn)性。先明確某類公共服務(wù)的任務(wù)或目標(biāo)，然后確定此類公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并選擇評估主體，最后評估并反饋評估結(jié)果。評估體系應(yīng)該明確和具有連續(xù)性，是供給者的自我評估和外部評估的結(jié)合。

2.建立中央對地方監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制

第一，要健全完善公共服務(wù)效果跟蹤反饋制度，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)決策活動(dòng)的監(jiān)督，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式。規(guī)范問責(zé)操作程序，加大社會(huì)透明度，完善社情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大公眾在公共服務(wù)問責(zé)制度中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，建立中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制。一方面應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)部門的垂直管理，減少各級政府對統(tǒng)計(jì)過程和結(jié)果的干預(yù)，盡快將基本公共服務(wù)指標(biāo)細(xì)化并納入統(tǒng)計(jì)范圍;另一方面，要加強(qiáng)對地方公共服務(wù)的審計(jì)和監(jiān)察，以此促進(jìn)地方基本公共服務(wù)的全面落實(shí)。

3.建立以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部績效考核制度

我國當(dāng)前的干部考核，GDP增長是主要的考核內(nèi)容，很多的領(lǐng)導(dǎo)干部，為了應(yīng)付考核，為了政績，為了升遷，其工作也一切圍繞經(jīng)濟(jì)，而忽視了社會(huì)其他方面的發(fā)展。因此，我們要加快現(xiàn)行干部人事制度改革，建立以基本公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度，把基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系中，增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重。同時(shí)，要針對公共服務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。

〔責(zé)任編輯:唐守祥〕