國有林權改革法律服務機制構建的思考

[摘要]國有林權制度改革是林業資源管理體制的創新，是產權制度的創新，是林業經濟市場化的探索，其涉及到的有關林權的法理研究，保證林改深入推進應當設立的法律服務機構研究，不僅豐富了法學的研究內容，針對法律畢業生整體過剩與林改法律服務人才缺乏的矛盾，也對國有林區地方性高職院校的研究方向與人才培養模式提出新的課題。

[關鍵詞]國有林權制度改革;法律服務;地方性高職院校;人才培養模式

[中圖分類號]D922.37[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)04 — 0091 — 02

國有林權制度改革2006年在伊春展開，隨改革的深入推進，出現了一些矛盾與問題，亟待法律規范與解決。國有林權改革需要深入研究的理論問題很多，需要建立配套的法律服務機制保架護航。市政府目前主持林改的常設機構林改辦行政管理職能突出，無法獨立完成理論論證和機制構建，林改對于法律服務的需求遠超出最初設想。服務于林權改革的法律人才短缺與法律人才整體過剩的矛盾，對我省地方性高校的建設和法律人才培養提出了新的課題。伊春職業學院是伊春地區唯一一所地方高等職業院校，學院設立之初就確立了“服務地方，面向全省”的辦學宗旨。國有林權改革的設想一經提出，伊春職業學院就開始了積極的論證與研究，在法律系的專業設置上進行調整，做好了林改法律服務人才的培養準備工作。

一、國有林權改革法律理論的研究

國有林權制度改革是開創型的事業，無前例可循，要保持改革的持續深入，必須有一套可供依照的規范，法律制度必須先行，林改法律理論的分析與論證勢在必行。目前主要在林權權利屬性、林權流轉等方面做出理論上探討。

(一)國有林權概念的界定

傳統意義上的林權，是“林業產權”的簡稱，是以林業行業的物質財富為對象，直接與經濟相聯系的一種民事權利。在我國的現行的法律和行政法規中，并沒有林權這一概念，實踐中的稱謂也不一樣，學界的論述也存在很大差異，有的學者認為林權是一種綜合性權利，包括對林地的所有權或使用權，以及對森林或林木的所有權。〔1〕有的學者主張林權是主體合理占有、開發、利用、處分森林資源并從中取得收益的基本法律依據。〔2〕 國家林業局政策法規司的專家認為“林權是森林、林木、林地所有權和使用權的統稱，是以森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分為內容的物權。”〔3〕

伊春林區試點改革中，創新發展了林權的概念。明確林業產權以所有權為核心，但更突出和強調了森林資源非所有人依法取得，有獨立法律主體地位并在生產經營過程中支配、處分財產并收取利益的權利。改革明確了林業職工產權主體地位，明確了非公有制林業的法律地位，從過去“人人是主人，人人不作主”向“家家有其山，戶戶有其林”轉變，林業職工真正成為大山的主人;將建立“產權明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度作為改革的方向的目標。〔4〕改革中通過制度設計，把國家對林業的所有權與林權區分，這對于林權制度改革與觀念更新有重大意義。林權就是森林資源所有人與利用人之間的一種制度安排，目的在于既滿足非所有人開發利用林業資源的需求，同時實現所有人、開發利用人的經濟利益。林權改革就是要把國家所有的林業資源，交給不同的主體使用、收益和處分，國家享有所有權人的利益，林權制度更多地承擔起森林資源市場化運營的作用。

開展林權制度改革試點的新聞發布會上，市委、市政府領導答記者問時稱“林權是一種產權形態，包括森林、林木和林地的所有權、使用權、收益權和處置權”，這是對林權物權性質的概括性描述。林權是權利主體對森林資源的直接管領和支配，并排除他人干涉的民事權利，是一項新型的他物權。《民法通則》第81條規定了公民、集體對集體所有的或者國家所有由集體使用森林的承包經營權，受法律保護。學者一般以這條為依據確定集體林權的物權法律屬性。這一規定雖然沒有明確將全民所有制林權包括在內，但從法律的統一角度講，公民對國有森林的承包經營權也應當是一種物權。

在森林資源國有的情況下，國家并不直接去經營管理森林，需要一定的制度設計促使具體民事主體去開發利用森林，實現森林資源的財產價值。林權制度通過他物權的模式，將抽象的森林資源所有權落實到具體的民事主體之上，創設出了可流轉的森林資源使用權。因此，林權是源于森林資源的所有權，分離了所有權的使用、收益等權能而形成的一種他物權形式。

(二)國有林權抵押的分析

國有林權的抵押就是債務人(林權人)以自己享有的林權為抵押標的，向金融機構借款，進行林業經營與生產的一種擔保方式。國有林權是對國家所有的森林資源的占有、使用、收益和處分的權利，是森林資源非所有人依法取得的，自主開發森林資源并獲取收益的一種民事權利。民事主體對自己享有所有權或處分權的標的物和權利有權設定擔保。在普通百姓，有著最簡單的思維，房證可以抵押貸款，林權證也就應當可以抵押。從法律上分析，林權同樣可以作為抵押標的向金融機構借貸。

在傳統的民事立法，認為只有可流通的不動產才能設定抵押。但隨著社會經濟的發展，一些適用不動產變動規則的動產，如飛行器、船舶、汽車等，也可以設定抵押;不動產物權，如土地使用權，包含巨大的經濟價值，如果被過多限制或不能抵押，其經濟效用就得不到最大限度的發揮，就會阻礙了社會經濟的發展。從《擔保法》第34條所規定的來看，抵押權標的既有不動產也有不動產物權，以及其他可依法用于抵押的財產。以土地使用權設定抵押是我國抵押制度的一項特色。這也為以不動產他物權設定抵押開了先例。國有林權是基于林地之上的林業資源形成的一種他物權，與土地使用權有相似的不動產他物權特征。從理論上講既然土地使用權可以設定抵押，那么，林權同樣可以設定抵押制度。

但是，林權抵押與普通的標的物抵押不同，國有林權抵押形成的森林資源抵押權，既有擔保物權的屬性，也具有林地所有權之外的他項權利雙重性質，所以林地抵押權既要適用擔保法的規定，也要適用土地管理法的規定。必須遵守批準、評估和登記等程序規范，盤活了森林資源，推動林業產業的發展，也進一步豐富和健全了我國的擔保物權法律體系。

(三)活立木市場的建立

伊春林權改革試點中創設了活立木市場，這是不動產交易的新形式。以往只有伐木才帶來交易和效益，只有把樹木砍掉才能實現其經濟價值的傳統觀念徹底被打破。通過改革，我們看到，活立木交易在房地產交易之外，豐富了傳統的不動產買賣方式，把林木、林地資源變成資產，變成資本，從過去的資金的運營轉換成資本運營、資本流轉，努力追求經濟價值與生態價值的和諧統一。而且，活立木交易是一種買“升”的期貨投資，買方看中是交易標的的未來增值性，賣方則可以根據市場行情隨時調整手中“期貨”的存量，價高時可賣出，價低時還可以買入或買回。

二、林改法律服務機制的構建設想

(一)理論研究與政策解讀機制

國有林權改革，不僅老百姓不熟悉，政府機關等公務人員也不十分清楚，要設立專門的政策研究與解釋機構。負責傳達、貫徹執行國家和省林改的法律政策，負責有關國有林業政策的咨詢與解釋;編印有關的一切政策資料，承擔全市林權制度改革工作的理論指導和政策支持工作;承辦林改政策與實際工作的協商會與演討會;培訓從事和參與林改工作人員。

(二)規范性文件的制定與實施機制

國有林權改革過程中，出現很多前所未遇的問題，無法參考集體林權改革政策進行調整，根據地方的實際情況，通過調研，依據法律擬定綜合配套改革的有關政策、規章和辦法，起草林權制度改革的規范性文件，制定改革的有關程序規程和規范，并將制定的規范性文件按法律要求，向人民代表大會、上級政府報備。這需要專職法律從業人員完成上述工作，同時該機制還必須承擔這些規范性文件操作執行的監督與解讀工作，負責群眾來信來訪的接待。

(三)權屬登記和信息管理機制

我國現有的林木登記一般設在林業行政主管部門，林權登記的范圍超越了林木的范圍，還包括林地的使用權。權屬登記職責應當由林業管理局承擔，與一般的產權登記(建設行政主管部門)嚴格區分。該機制承擔林權證的發放、管理工作;負責林權制度改革有關文書、資料、檔案管理工作;負責林改信息平臺上報和下傳工作，對外發布林改信息;整理和完善好各類檔案資料，供利害關系人查詢及向社會公開;加強信息報送，及時挖掘和培育典型經驗，發揮試點林業局示范帶頭作用，并及時、準確報送林改數據和信息。

(四)專業協會與中介組織輔助機制

林改中各種矛盾突顯，政府不能事必躬親，可委托專業協會與中介組織協助調解、調處各種糾紛和矛盾，如林業資產評估中心、專(兼)職的林權法律咨詢服務中心等，構建林業要素市場。

各種法律服務機制的構建需要大量具備法律素養、有實踐操作能力的法律專業人才支撐。全省范圍內，法律人才眾多，法律畢業生出現了飽合現象，但能夠服務林權改革的法律人才卻很少。地方性高校服務地方改革，不僅要有理論上的探討與制度上的設想，還要培養服務人才，真正實現服務地方經濟社會，建林區特色高職院校的目標。

三、高校林改法律服務人才的培養試驗

2006年林權制度改革試點工作正式啟動后，預測到伊春地區將需要大量從事林權工作的專業人才，尤其是熟悉掌握我國林業產業相關法律知識的專門人才。伊春職業學院法律系在開設房地產法律事務、經濟法律事務專業的基礎之上，擬開設林業產權法律事務專業，實現人才培養面向地方的目標。林權法律事務人才重在實踐操作能力的培養，因此，要改變傳統的課程設置、教學內容和教學方法。林業產權法律事務專業課程體系與應用型人才培養模式的研究也應勢展開。

(一)林改法律服務人才的規格要求

高職教育人才培養模式的一個基本特征是以培養高等技術應用性專門人才為根本任務。配合林權制度改革設置的林權法律事務專業，其人才培養目標是以法律通識教育為背景，以實踐能力培養為核心要求，向社會輸出具有較好法律素養和較強林改法律業務能力的應用型專門人才。具體而言:一是培養具有運用基本法律知識進行法律咨詢、司法調解，解決一般性法律問題能力的應用性基層法律服務人才;二是培養掌握林改法律基本理論和操作技能，了解和掌握相關政策和法律知識，從事林改相關業務的司法輔助人才。

(二)課程體系的的修改

從前的課程主要以法學部門的劃分為標準設置的，基本上涵蓋了所有部門法領域，可謂大而全，但針對性弱。根據學院的統一部署，根據素質教育的相關要求，以專業知識及相關知識為基礎，確立人文素質模塊、專業基礎知識模塊、專業技術模塊和素質拓展模塊四個教學模塊。法律事務專業學生在最后一個學年，針對要從事的崗位職能，專攻專業技術，例如林業產權法律事務專業設置的有關林權改革的法律課程，如森林法、土地管理法、林業經濟理論與政策、林業管理、林業資源經營與管理等。

(三)提升服務林改的實踐能力

所有課程都強調實踐操作能力的學習，以學生實用技能的培養為出發點與歸宿點。加大實踐性教學環節力度，實踐教學時數占總學時數的60%以上。突出職業教育的應用性和針對性特色，逐步形成基本實踐能力與操作技能、專業技術應用能力與專業技能、綜合實踐能力與綜合技能有機結合的實踐教學體系。加強校內實習實訓基地建設;加強與公、檢和司法行政部門間的聯系和與企業、事業單位間的法律服務協作，建立校內服務機構和校外實習基地，充分發揮社會教育資源的效益，為經濟社會發展服務。

〔參考文獻〕

〔1〕王利明，郭明瑞，方流芳.民法新論〔M〕.北京:中國政法大學出版社，1995:223.

〔2〕田琳.林權用益制度研究〔J〕.林業工作研究，2004，(10).

〔3〕曹祖濤.完善我國林權法律制度初探〔J〕.林業科學，2006，(06).

〔4〕許兆君.積極穩妥地推進國有林權制度改革〔EB/OL〕.人民網，2000-06-09.〔責任編輯:杜宇〕