財政預算公開前傳

中國并沒有為財政預算公開提供法律和制度上的支持，這涉及《預算法》和《保密法》的修訂，亦有賴于財政體制改革的不斷推進

《財經》記者 鄭猛 楊中旭

新春時節，正是全國各地“兩會”集中召開之時，財政預算話題再次升溫。

此前，在國務院向全國人大常委會作的《落實審議意見報告》中，國家審計署提出將會繼續推動中央部門預算公開，爭取再經過兩三年的努力，使所有的中央部門預算都向社會公開。

每年的“審計風暴”都會引發全社會共同關注一個問題:財政預算什么時候公開?如今，這個問題的解決終于有了時間表。

十年探路

公開財政預算，既是國際慣例，也是現代財政預算制度的重要內容，但其在中國的進展緩慢而曲折。

十年前，各中央部門向全國人大常委會報告之時，厚厚的“賬本”往往會濃縮為一本薄薄的小冊子。委員們只能看到一個各項預算“大數”，“大數”之下則一片模糊。

時任財政部副部長樓繼偉曾主推部門預算編制改革，其目的在于把所有的收入和支出都體現在預算之中，從而提高對政府部門的預算管理水平。

教育部、科技部等四個中央部門進入首批試點名單，在2000年開始向全國人大常委會報告部門預算情況。由于技術上的標準提高，部門預算賬目開始變細。

財政部財政科學研究所副研究員王桂娟向《財經》記者表示，如此一來，財政部和全國人大常委會對部門資金的使用可以有更深入的了解;各部門在資金使用上開始不再那么“大手大腳”。

在部門預算初步得到科學化管理之后，試點的部門逐步從4個擴展到9個、15個乃至全部。

不過，試點期間，盡管全國人大常委會委員們可以看到比較詳細的部門預算，但厚厚的賬目依舊只允許當場翻看，不許帶走。對此規定，中央有關部門的一個解釋是:其中涉及重大國家機密，比如國防開支。這成為部門預算迄今難以全面公開的重要阻力。

從1998年到2007年，樓繼偉在財政部工作的九年間，國庫集中支付、政府采購、政府收支分類改革相繼推出。外界評價認為，這三項改革減少了部門預算公開的阻力，部門違規資金有所減少。

地方先行

在接受《財經》記者采訪時，財政部財政科學研究所副所長白景明表示，預算資金是人民的錢，政府只是負責管理，預算公開符合公共財政的要求。

白景明說，近年來中國的預算公開步伐在加快。一個大的原則是，財政收入取之于民，用之于民，要對人民有個說明。

相比中央部門的預算公開步伐，地方上由于涉及國家機密較少，已經走在了中央的前面，與公眾也更為貼近。

2005年，浙江省溫嶺市試點“參與式預算”，人大代表和公眾代表參與政府預算的審查。

2006年，湖北省建立“財政與編制政務公開網”平臺，公開財政專項資金的支付辦法、支付通知。

2008年1月，上海市閔行區將以往的一份預算報告和一頁預算表改為一本詳細預算，供人大代表審閱。

也是在這一年，河南省焦作市更是在一系列體制框架和制度保障的基礎上，編制了八大市級預算，位列首位的正是部門預算。

這八大預算覆蓋了全部政府性資金，除部門預算，還包含債務預算、土地預算等地方政府往往密而不露的內容。難能可貴的是，它的預算不僅對人大代表公開，更對普通市民公開。

據白景明介紹，預算公開主要分為三個方面:一是制度的公開;二是數據的公開;三是決策的民主機制。

在制度公開方面，目前中國大部分財稅制度都及時公布，公眾都可以查到。

在數據公開方面，從2009年開始，每個月的財政收支情況于次月中期就向社會公布。2009年的預算報告將政府基金預算收支也寫入，一般預算收入中也包括稅收收入和非稅收收入數據。

財政政策的民主決策機制方面，比如燃油稅費改革以及新醫改政策中涉及投入的部分，事先都征求意見，一些重大決策還要經過專家論證。

大體來說，財政預算信息主要包括預算管理體制、預算分配政策、預算編制程序等預算管理制度，以及預算收支安排、預算執行、預算調整和決算等預算管理信息。中央各部門和地方各級財政部門，要重點公開政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付四項內容。

向全國人大報送預算的部門數量由2007年的40個增至2008年的50個。中央財政用于教育、科學等方面重大支出總量和結構情況均報全國人大審議。

2008年，教育、科學技術、社會保障和就業、農林水事務等15類關系民生的重點科目進一步明細到46個款級科目，報送人大審議。

同年，部門預算的內部公開也開始試行。財政部、審計署等11個中央部門推行部門預算內部公開試點，各部門通過內部上網、張貼和指定地點陳列查看等方式，將本部門預算在內部進行公開。

按照財政部的規定，2009年報送人大審議預算的部門范圍，要由2008年的50個部門增加到107個部門，覆蓋除安全部外的所有國務院組成部門。同時，擴大部門預算內部公開試點范圍，2009年試點部門由11個增加到24個。

關于向社會公開的部分，財政部也有相關規定。

如在政府預算方面，人大審議通過的政府預算收支和預算報告要及時向社會公布;在預算執行方面，要及時、準確地向社會公布政府財政收支預算執行和決算情況;財政轉移支付方面，適時向社會公開一般性轉移支付的數據來源、測算辦法和分配結果等。

民間推手

除了自上而下的政府部門推動，民間的力量也加速了“打開賬本”的進程。

2008年5月，回應公民吳君亮的申請，深圳市財政局向其提供了部門預算草案;2008年6月，回應吳君亮的申請，民政部、環保部和科技部相繼向其提供了部門預算草案;2008年10月，衛生部向其提供了一份接近完備的部門預算;2009年10月，回應公民李德濤的申請，廣州市財政局向社會公布了114個部門預算，其中，廣州市的部門預算也因其完整性廣為公眾所知。

《財經》記者獲悉，吳君亮和李德濤同為“公共預算觀察志愿者”，同在深圳市一家資產管理公司工作。從2008年5月開始，他們不斷向各中央部委、地方政府提出查看預算案的申請。

《財經》記者從李德濤處得到了多份預算表，有來自中央部門的，也有來自地方政府的。

以距今時間最近的環境保護部2009年本級部門預算為例，該預算共有19張表格，包括收支預算總表、收入預算表、支出預算表、基本支出預算表、項目支出預算表、財政撥款支出預算表、政府采購預算表和住房改革支出預算表等。

在項目支出預算表中，記者發現其中還列有納稅人頗為關注的出國費、招待費等項目。出國費預算支出840萬元，招待費40萬元，皆來自財政專項撥款。

記者將這幾份預算表比較后得知，中央各部門提供的預算表格式并不一致，其中環境保護部提供的最為詳細。而有的部門在長時間內反復與公共預算觀察志愿者交涉后，最終也只提供了一張“預算一覽表”。

法律軟肋

步履如此蹣跚艱難，預算公開的障礙到底在哪里?李德濤對《財經》記者表示，目前最大的困難在于政府自己，應該意識到預算公開“并非大不了的事情”。

中央財經大學財政學院院長馬海濤對《財經》記者表示，中國的預算改革進行了十多年，涉及方方面面的問題，有體制問題，有理念問題，還有法律問題，公開方面一直不盡如人意。

白景明則認為，預算公開的原則是逐步推進，需要各種配套條件。

提高預算透明度是在財政改革不斷深化完善的基礎上進行的，預算公開也有賴于財政改革的不斷推進，包括建立完整的政府預算體系，完善基金預算和國有資本經營預算制度等。此外，也有些配套工作必須做，比如增加對財稅制度的解讀。

據《財經》記者了解，在中央部門預算何時向社會公開這一問題上，財政部并無時間表。

此外，預算公開的內容讓人們看不懂也是廣為公眾詬病的一點。

天津財經大學財政學科首席教授李煒光對《財經》記者表示，預算如何公開是一門學問，并不是把賬本在人們面前一放就可以了。

“客觀上說，財政預算確有其專業性，但讓人們看懂并非做不到。方法至少有二:一是用通俗的語言把復雜專業的核心內容表達出來;二是將相關數據落實到具體項目上。這都需要專門的人去做，但目前沒有人去做這樣的事情。”李煒光說。

此前上海某大學組織了一項財政透明度研究，報告分析認為，2010年各地預算公開的難度仍比較大，部分地區較為積極，但大部分地區的政府部門對此不感興趣。

對此，李煒光認為，其原因在于即使不公開預算，政府也不用承擔責任。目前，國家并沒有為預算公開提供法律和制度上的支持，這涉及《預算法》和《保密法》的修訂。另外，中國財政領域現行的法律為數并不少，但缺少獨立的《財政法》。

中國的《預算法》從1995年開始施行，十幾年過去，其中并無公開預算的規定。只是在2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》中，涉及公開預算的要求。

李德濤認為，預算并非政府部門的秘密，在修訂《預算法》時，應該明確規定政府部門必須公開預算。

馬海濤也表示，公開預算的內容應該被寫入，只是目前《預算法》修訂的進度比較慢。

李煒光表示，中國的預算改革不是單純的經濟問題，更涉及國家的政治體制改革，需要下大力氣通盤考慮。■