西部大開發西部大開發

2001年，已到了退休年齡的我正準備從國家林業局局長任上退下時，朱镕基總理把我調到國務院西部開發領導小組辦公室當副主任，分管農村發展和生態建設，一干又是5年多。這一經歷，使我對西部地區有了較深入的了解。值西部大開發十周年之際，我想談談對西部大開發的一些看法。

進一步認識西部大開發的重要性

實現地區經濟協調發展，是我國經濟工作的一條重要方針。20世紀50年代，毛澤東在《論十大關系》一文中強調，要處理好沿海工業和內地工業的關系。1988年，鄧小平提出了“兩個大局”的戰略構想。第一個大局是:“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。”八九十年代，我國經濟特區、沿海開放城市和開放地帶的形成，就是根據這個大局實施的戰略部署。另一個大局是:“發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”90年代末，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，繼承和發展第一、二代中央領導集體關于地區協調發展的思想，提出了西部大開發戰略。2000年1月13日，中共中央、國務院印發了《關于轉發國家發展計劃委員會〈關于實施西部大開發戰略初步設想的匯報〉的通知》。隨后國務院召開了西部地區開發會議，標志著西部大開發戰略的實施工作全面啟動。

西部大開發是以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體在世紀之交為實現我國經濟社會全面、協調、可持續發展，推進全面建設小康社會目標而作出的具有深遠影響的一項戰略決策。西部大開發的十年，是西部地區發展速度最快、城鄉面貌變化最大、人民得到實惠最多的時期。西部大開發不僅取得了巨大成績，也積累了欠發達地區推進大開發的豐富經驗和成功做法。西部大開發已為西部地區奠定了一個良好的發展基礎，但也必須看到，西部地區依然相對落后，仍然是制約我國經濟社會發展的“瓶頸”。國家實施西部大開發戰略后，為實現區域經濟協調發展，又先后提出了東北老工業基地振興、東部率先發展、中部崛起等一系列決策，包括西部大開發在內，可以講，幾乎涵蓋了我國大陸的全部領域。

毫無疑問，這些決策的出發點是為了實現我國各地區經濟、社會的協調發展。其中，東北老工業基地振興解決的主要問題是在市場經濟條件下，曾經為國家作出過重大貢獻的老工業基地的老企業如何通過企業體制、機制轉變創新、產業產品升級換代，以及實行政企、政事分開等，使東北地區經濟社會發展適應市場經濟要求而重新振興。關于東部率先發展問題，我認為，東部地區由于歷史上就是我國經濟社會相對發達的地區，改革開放以來又奠定了非常強的自我發展能力，加上自身地理位置的優勢，東部地區經濟社會發展想慢也慢不下來。這些年我國經濟社會發展已經證明了這一點。中部崛起問題，改革開放以來，中部地區經濟社會發展的確比東部地區較為緩慢，國家確實應該給予一定的關注和支持，在東部地區率先發展、西部地區通過大開發加快發展的新形勢下，中部地區作為承東啟西的地區，通過國家經濟社會發展的合理規劃和布局，政策、資金支持，以及東部地區到西部地區經濟社會梯度發展規律的拉動，中部崛起是順理成章的。

西部大開發與上述三個地區的經濟發展不同，開發的快慢、好壞，事關全局。這是因為:

1. 西部地區的國土面積占我國國土面積的72%，國家很多戰略性資源主要分布在西部地區，如水能資源、石油資源、天然氣資源、煤炭資源、金屬礦產資源等，這些資源開發對支撐我國經濟社會可持續發展將起到至關重要的作用。

2. 西部地區是我國經濟社會發展最不發達地區，人均收入遠遠低于全國平均水平，特別是廣大農村，人均收入更低，可以講，我國貧困人口的80%都在西部地區，西部開發的快慢、好壞，關系到國家扶貧攻堅戰略的實施，關系到我國小康社會目標能否實現，甚至關系到我國社會的穩定。

3. 西部地區是我國少數民族集居區，全國5個少數民族自治區全部在西部地區，不屬西部的3個少數民族自治州，也劃入了西部開發范圍。西部大開發的一個重要任務，就是推進少數民族地區經濟社會加快發展。西藏、新疆發生的問題應該令我們警醒。可以講，西部大開發的好壞，關系到民族地區的團結，關系到國家穩定，關系到中國在世界范圍的政治影響。

4. 西部12省區市是我國與周邊國家陸地邊界線最長的地區，中國的陸地邊界線95%都在西部地區，西部地區經濟社會發展的快慢、好壞，關系到我國的邊界安全、地緣政治。尤其是與我國西部地區接壤的好多國家，都礦產資源富集，從這個意義講，西部大開發關系到我國對周邊國家資源的吸引和合作，也關系到能否長期支撐我國經濟社會發展的戰略性問題。

總之，我認為，大力推進西部大開發，符合鄧小平提出的“兩個大局”的戰略思想，今后應進一步把西部大開發擺到我國經濟社會發展的重要位置，在政策、資金及措施上給予重點支持。我國經濟社會發展到今天，財政收入有能力做到，而且能做得很好。

突出生態文明建設

在西部大開發啟動時，國務院總理朱镕基曾提出要以生態建設為切入點。在西部大開發中高度重視生態建設，投入巨資先后實施了退耕還林、天然林保護、環北京風沙源治理、退牧還草、生態移民、農村能源建設、封山禁牧等工程。

關于退耕還林工程。1999年8月，朱镕基總理赴陜西延安黃土高原溝壑丘陵區考察。我時任國家林業局局長，陪同前往。朱總理指著以犧牲植被為代價正在建設的成片梯田問我:“你認為這種治理模式怎么樣?”我回答:“這種治理模式不妥，因為我們腳下正處于陜北黃土高原溝壑丘陵區，每年從這一區域流入黃河的泥沙高達8億噸，是水土流失嚴重、生態脆弱區。我認為在這一地區不但不能開墾種田，陡坡沒有整平的坡耕地還應退耕還林。”接著，朱總理又問:“如果植樹造林，恢復植被，每畝需要多少錢?”我回答:“按照建設梯田的模式，每畝地需要2500元的成本，而植樹造林每畝地只需要300元，封山育林只需要70元，如果飛播造林，再加封育，每畝地需要120元。”當天，在聽完延安市委、市政府的匯報后，朱總理明確提出:要搞退耕還林，并采取“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”十六字政策措施。

后來，我又跟隨朱镕基總理到云南、四川等地考察。在視察當中朱總理指出，要下決心在長江、黃河上中游地區恢復植被、綠化荒山、保持水土、保護生態。這一工作刻不容緩，長江上游力爭5年初見成效、10年大見成效;黃河上中游力爭10年初見成效，20年大見成效。

實踐證明，退耕還林工程對農民影響很大。退耕還林中，國家給農民糧食、種苗和生活費用補助，使農民收入大幅度提高，也通過退耕地種植經濟作物，為農民長遠增收提供了保證，特別是生態環境逐步改善，還促進了緩坡耕地農田基礎建設，糧食產量不但沒有減少，還有較大幅度的增加，確保了國家糧食安全。退耕還林的最大成就，就是工程區內生態明顯改善。退耕還林以后，長江上游流入的泥沙減少了80%，現在長江的水比過去清多了，生態的改善也惠及到長江、黃河中下游地區。

關于天然林資源保護工程。新中國成立以后，東北、內蒙古以及長江上游、黃河上中游重點國有林區，一直是森林重點采伐區，為國家提供了大量的木材和林產品，作出了重大貢獻。但是，由于過度砍伐，致使林區出現了森林資源危機、社會經濟危困的“兩危”問題，特別是森林資源銳減、水土保持、水源涵養功能減弱，致使全國性的生態危機加重，導致江河湖庫淤積，水患加重，淡水資源短缺。為了從根本上解決這一問題，1996年朱镕基在四川考察時提出:要把森老虎請下山，砍樹人變成造林人。1998年，長江和東北松花江、嫩江歷史空前的水患警醒了國人。1998年8月，國家林業局向國務院總理辦公會匯報了天然林保護工程的實施方案，進一步提出實施天然林保護的重要性和緊迫性。國務院批準了在長江上游、黃河中上游以及東北、內蒙古重點國有林區等地區實施天然林保護工程。

天然林保護工程實施的宗旨是解決工程區內天然林的休養生息和恢復發展問題。工程實施范圍包括:長江上游、黃河上中游地區和東北、內蒙古等重點國有林區的17個省區市的734個縣。工程實現的三大目標:一是切實保護好現有森林資源;二是加快森林資源培育步伐;三是妥善分流安置富余林業職工。工程實施十年來，成效明顯，工程區內水土保持、水源涵養功能增強，經濟社會發展加快，天然林保護工程得到林區廣大職工群眾的擁護。

關于環北京風沙源治理工程。沙漠化是我國經濟社會發展的心腹之患，沙塵暴是對我國影響最嚴重的天氣災害之一。新中國成立以后，隨著人口不斷增加，林草植被破壞加劇，沙塵暴、浮塵和揚沙天氣不斷加劇，特別是2000年4月5日，北京發生了一次大的沙塵暴，遮天蔽日，幾米之外就看不見人。當時我正在中央黨校學習，有部委領導問我:“林業部門主管防治沙漠化，對這樣大的沙塵暴你有何感想?”我回答說:“我的感想就是四個字:‘時機到了’。不發生大的沙塵暴，就不會引起社會的高度重視。”4月27日，我向主管林業工作的國務院副總理溫家寶匯報了全國防沙治沙工程規劃，得到了他的肯定。5月6日，我隨朱镕基總理到內蒙古、河北考察環北京地區沙漠化情況，并決定啟動環北京沙源治理工程。6月，我代表國家林業局向國務院第四次黨組會匯報，通過了環北京風沙源治理工程的治理范圍、治理時間及相應的政策措施。環北京風沙源治理工程實施的主要目的是解決首都周圍地區的風沙危害問題，并為全國防沙治沙探索成功經驗。工程建設范圍包括北京、天津、河北、山西、內蒙古5省區市的75個縣，總面積為4600萬公頃。工程實施十年來，京津地區的沙塵等生態問題已大為改善。以北京為例，2001年發生了10次沙塵天氣，而2009年只有2次。不僅如此，農牧民收入也增加了。整個工程總投入558億元，全部進了農牧民的腰包。

應該說，通過實施退耕還林、天然林保護、環北京風沙源治理等生態工程，西部地區生態建設取得了巨大成績。現在，這些工程已被廣大干部群眾稱之為“德政工程”、“民心工程”、“富民工程”、“幸福工程”。但也應該看到，西部地區仍然是我國生態脆弱的地區。多年來，由于氣候變化以及人為破壞，生態問題已成為制約西部地區乃至全國經濟社會發展的“瓶頸”。表現在:

1. 西部地區是我國大江大河的發源地。長期以來，由于陡坡開墾、植被破壞，使山地泥沙俱下，淤積了湖庫、河道。以洞庭湖、鄱陽湖為例，新中國成立之初洞庭湖湖面為4300平方公里，現在僅剩2600平方公里;鄱陽湖為5100平方公里，現在僅剩2900平方公里。蓄洪調洪能力減弱，不但致使下游水患嚴重，也使我國淡水資源越來越短缺。

2. 西部地區是我國荒漠化、沙漠化集中分布區。由于植被破壞，荒漠化、沙漠化越來越嚴重，荒漠化面積已達263萬平方公里，沙漠化面積已達174萬平方公里，一到春季沙塵四起，沙塵暴、揚沙、揚塵天氣已嚴重影響著我國的經濟社會發展，特別是影響著西部地區經濟社會發展，影響著人們的生存環境。

3. 草原退化嚴重。我國草原面積有60億畝，其中可飼草原40億畝，由于長期逐水草而居、散養放牧的落后的畜牧業生產方式影響，致使草原退化非常嚴重，有些水草豐盛的草地，已退化成沙石裸露的沙化土地，不但造成我國生態的惡化，也嚴重影響了草原畜牧業的發展。

4. 我國西部有些地區是濕地的集中分布區，如三江源地區、諾爾蓋地區。這些濕地是西部水源涵養地，也是大江大河的發源地。多年來，由于濕地被嚴重破壞，致使我國江河水的總流量減少，甚至出現斷流，致使我國淡水資源已成為經濟社會發展的“瓶頸”。特別是依存濕地生存繁殖的許多生物難以得到有效保護。

針對這些情況，我認為，在繼續推進西部大開發進程中，要重視以下工作:

1. 繼續穩步推進陡坡耕地特別是25度坡以上耕地的退耕還林。為了使耕地不少于18億畝，確保國家糧食安全，現在已基本停止了陡坡耕地的退耕還林。我在國務院西部開發辦工作時，對退耕還林作過很多調查。我所調查的地區，沒有一個是因為陡坡耕地退耕還林而減少糧食產量的，其原因有三條:一是所退的陡坡耕地，都是糧食產量低而不穩的耕地，對當地糧食總產量影響不大;二是各地在陡坡耕地退耕還林的同時，加大了緩坡地農田基本建設，實現了緩坡地增產;三是化肥等農資及勞力集中使用到緩坡地，促進了緩坡地增產。最近，我國對耕地進行了詳查，耕地面積增加了2億多畝，為糧食產量低而不穩但對生態影響很大的陡坡耕地退耕還林提供了條件。

特別要指出，西部地區有耕地7.8億畝，其中中低產田占80%。在陡坡耕地退耕還林的同時，要加快推進緩坡耕地農田基本建設，加大資金支持力度。這樣做，不僅有利于確保國家糧食安全，增加農民收入，也有利于國家糧食供應的合理布局，特別是山區糧食供應的合理布局。

2. 加快推進退牧還草工程。實踐證明，退牧還草工程不但有利于草原恢復、生態改善，也有利于草原畜牧業的發展，確保農牧民的增收，一舉幾得，而且工程投入不大，受到廣大農牧民的熱烈歡迎。退牧還草工程開始實施時，規劃安排第一期工程準備利用5年時間實施10億畝，但是工程從2003年開始，已歷經7年多，只完成了6億畝，進展緩慢。我認為進展緩慢的原因不是資金問題、技術問題，而是認識問題，所以應該加快推進退牧還草工程。

3. 有計劃、分區域穩步推進防沙治沙工程。1998年植樹節時，江澤民總書記曾對我講:“沙患和水患是中國的兩大心腹之患。”2000年5月，朱镕基總理帶隊考察環北京周邊地區、決定先實施環北京風沙源治理工程時對我說:“環北京治沙取得成功，可在全國推進。”現在環北京風沙源治理已進入尾聲，并取得了巨大成功。不但工程區植被增加，草原恢復，生態改善，農牧民也大幅度增收。西部地區是我國沙化土地集中分布區，八大沙漠和四大沙地都在西部地區，是我國沙患的重災區，危害十分嚴重，已經成為西部地區經濟社會發展最重要的制約因素。所以，應在總結環北京風沙源治理成功經驗的基礎上，適時、分區、有計劃地推進我國西部防沙治沙工程，并將其納入西部大開發戰略決策中。

重視發揮林業的作用

西部大開發十年來，取得了舉世矚目的成就。回首這十年，許多經驗值得總結。這些經驗，不僅對推動西部地區而且對全國的經濟和社會發展，都具有重要意義。生態建設就是其中之一。

現在，生態問題已成為我國經濟社會可持續發展所面臨的最突出問題之一。我國仍是一個缺林少綠的國家，從天空到陸地，從高山到河流，從城市到農村，困擾我國的生態問題還沒有很好地解決。半個多世紀來，林業累計為國家生產木材50多億立方米，消耗森林資源達86億立方米，幾乎相當于把過去全國的森林都砍了一遍。如今，人均占有森林面積和林木蓄積量分別只有世界平均水平的20%和12%。大規模盲目利用森林資源，使我國的森林資源質量下降，水災、旱災、沙塵三大災害已成為威脅中華民族的“心腹之患”，特別是淡水資源短缺已成為影響我國經濟社會發展的“瓶頸”。

十分高興的是，黨中央、國務院非常重視生態問題，并把它提到生態文明建設的高度。進行生態文明建設，應該發揮林業的作用。森林是陸地生態平衡的主體，大力提倡植樹造林，保護森林資源，是保護人類賴以生存的地球的重大舉措，是抑制諸如水災、缺水、沙災、氣候變暖等各種生態危機的有效途徑。

我曾對氣候變暖問題作過研究，查閱了一些資料，對氣候變暖給經濟社會發展造成嚴重損害有所了解。我國是世界上的人口大國，各類工業、企業的發展創造了大量財富，但也消耗了大量自然資源，并生成了一定的污染，而眾多的人口在生產生活過程中也生成了大量的溫室氣體，我國二氧化碳的排放總量居世界第二位，僅次于美國，應對全球變暖已成為國人義不容辭的責任和使命。

減少二氧化碳排放有兩種途徑:生產過程中清潔工藝的采用與大規模植樹造林。當前我國經濟處于高速增長階段，溫室氣體排放總量不斷增加是不可避免的，工業減排、采用清潔技術減排雖是減少二氧化碳排放的重要途徑，但投入大、成本高，還將影響經濟發展，只能是個逐步推進的過程。而以植樹造林為主要方式的生物固碳成本低、潛力大、可持續，是溫室氣體減排增匯最經濟、最有效的措施之一。在最近數十年中，通過持續不斷地實施造林綠化工程，我國森林植被吸收二氧化碳的功能明顯增強，大量研究表明，森林的樹木每生長1立方米，就可以吸收1.83噸二氧化碳，同時排放出1.62噸氧氣。據初步測算，我國的森林每年可吸收10億噸二氧化碳。

我國淡水資源極為短缺，人均擁有量僅為世界的四分之一。1998年，我國一些地區遭受特大洪水災害。當年我陪同國務院總理朱镕基先后到全國的20多個省區市進行實地考察。考察之前，我原以為這次給大部分地區帶來如此嚴重的洪水災害與這一年降水量的增多一定有著直接關聯。但調查的結果卻與預想并不太一致:1954年長江水的徑流量更大，但所造成的災害卻遠遠沒有這次嚴重。經過對災區實地考察，我意識到洪災泛濫，與人們亂砍濫伐、破壞生態有關。

曾有人做過一組徑流場對比實驗，在年降水300毫米的情況下，完全被森林覆蓋的1公頃土地上，年土壤流失量僅為62公斤，而在同等條件下的裸地上，每公頃土地的土壤流失量則為7000多公斤，相差110多倍。長江上游每年流入長江的泥沙約有8億立方米，南京土壤所對重慶8萬平方公里的國土作了普查，結果表明:其中來自陡坡耕地的泥沙占78.29%，而從森林流入的泥沙僅占7%。

正是因為亂砍濫伐森林，大量泥沙下泄，使得河道逐漸變窄、變淺，湖泊日益萎縮和消失。前面提到的洞庭湖、鄱陽湖面積變小，就是這個原因。我們應當高度重視森林保持水土、涵養水源的作用，我們的老祖宗對森林與水的關系認識得很清楚，中國有這樣的成語“青山綠水”、“山青水秀”，有了青山才有秀水，否則只能成為窮山惡水。過去老祖宗都明白的道理，現在我們怎么就不明白了呢?

荒漠化是全球性的生態問題。目前，全世界約有五分之一的土地受到荒漠化危害，每年有6萬多平方公里的土地沙漠化，影響全球三分之二的國家和地區、五分之一人口的生存和發展。就我國而言，沙丘步步進逼，吞噬了大量的良田和村莊，國土安全面臨嚴重挑戰，另外，日益加重的荒漠化也是沙塵暴形成的重要因素，導致人們生存環境惡化、生活質量降低。

我國的土地荒漠化正不斷擴大，面積已達263.6萬平方公里，是全國耕地面積總和的2.2倍，其中沙漠化土地面積高達174萬平方公里，也遠遠超過了耕地面積。20世紀70年代，沙漠化土地每年推進1560平方公里，進入90年代則以每年3400平方公里的速度擴展，相當于每年吃掉一個中等縣，經過近十幾年大力防治，局部地區好轉，但整體防治任務仍十分艱巨。

造成沙漠化情況不斷惡化的根本性原因是大氣環流的影響，但不可否認，另一個重要因素是林草植被的破壞——原本林草茂密的地區變成了不毛之地，沙石裸露，因此植樹、種草、增加植被、提高森林覆蓋率是遏制沙漠化的最佳途徑。

在進行新農村建設方面，林業亦大有可為。當前，農村建設的核心是確保國家糧食安全、促進農民增收，而既要做到農民增收，又要確保國家的糧食安全，應該跳出只在耕地上做文章的傳統思維模式，充分發揮林業的重要作用。

我在擔任全國政協委員的時候，曾在全國“兩會”上向胡錦濤總書記建議，在兼顧生態保護的前提下，利用耕地以外的其他國土資源，大力做好糧食安全和農民增收的文章，并建議大力推進山區、沙區綜合開發，得到總書記的肯定。

我國現有43億畝林地、5億多畝濕地、8億畝可治理的沙化土地，再加上可以利用的40多億畝草場，做農民增收的文章，空間很大，比如發展板栗、油茶種植，既不與農爭耕地，又可保障糧食安全，還可以增加農民收入;另外，林業的許多樹種含油量大，像文冠果、麻風樹等，樹籽可以直接榨制生物柴油，可以大大補充我國能源供給，也是農民增收的有效途徑。

林區、沙區、山區又都是經濟相對落后的地區，也是新農村建設的重點、難點地區。當前，一些地方已經摸索出了很多成功的做法，達到了生態、經濟、社會效益和糧食增產一舉多得的效果。這些做法，應該推廣和借鑒。

(責任編輯#8195;劉榮剛)