公物法視角下的國有檔案所有權解讀

國有檔案作為國有財產，具有何種特殊的法律地位?在作為檔案所有權人的國家和廣大現實的和潛在的檔案利用者(公眾)以及國家所代表的人民三者之間應當建構何種價值取向的利用制度?這些基本問題，無論是在《物權法》中，還是在《檔案法》中，從公物法的角度進行的理論探討都比較少?，F行《檔案法》對國有檔案的法律性質與法律地位的界定主要是依據所有權的理念進行建構的，因此提出了“檔案所有權”的概念。筆者認為，可以從公物法的視角對國有檔案的法律性質、地位和法律規制進行闡釋，以期更為清晰地認識作為國有財產的國有檔案[1]，并以此建構國有檔案的靜態歸屬機制和動態利用機制。

一、國有檔案在公物法中的法律性質與法律地位

按照公物法的一般理論，所謂的公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物[2]。公物有多種分類方法，民法上關于財產的分類諸如動產和不動產、特定物與種類物、原物和孳息、主物和從物、可分物與不可分物等都有適用的余地。公物按照使用目的可以劃分為:1、公共用財產(公共用物或公用公物)，是指行政主體直接提供公眾使用的公物，包括道路、橋梁、市場、公廁等。公眾可以對此類公物進行一般使用或者特許使用;2、公務用公物(行政用物或公務公產)，是指國家機關或行政機關內部使用的公物，包括國家機關的辦公大樓、交通工具等等;3、事業用公物，在行政法上被稱為營造物用物，是指供國有事業單位使用的公物，包括公立博物館、圖書館、美術館、學校、醫院等所使用的國有財產。[3]根據公物是經由人力加工后提供于公共使用，還是保持自然的形態而被利用，可以區分為人工公物和自然公物。前者如河川、海岸等，后者如道路、橋梁等。根據公物的所有權的歸屬，可以區分為公有公物和私有公物。在我國，公有公物包括國家所有公物和集體所有公物。宗教財產也屬于公物，西方國家通常將之歸屬于公法團體的財產。在我國由于不承認宗教組織為公法團體，而只是作為私法法人，因此，宗教財產應當歸入私有公物。此外，還有預定公物，是指尚未成為公產，但預定將成為公產，對其管理處分適用公物的規則予以規制的財產。如為了國有道路、高速公路或鐵路的建設和改良，可以指定保留的土地，在保留土地禁止進行建筑。在我國以鐵路留用土地最具代表性，鐵路留用土地可以出租、耕種，進行農業利用[4]，但是禁止修建永久性和臨時性建筑物。鐵路用地屬于受國家特別保護的國有土地。[5]因此，公物具有所有權主體公共性(國家或者公共團體)、供用目的公共性和公物形態有體性的特點。

國有檔案符合公物的基本特征:

第一，國有檔案是國家通過各級檔案機構提供給公眾使用的物品。國有檔案的所有權主體是明確的、一元的，即國家，在管理主體上是多元的，即中央級檔案機構、省級檔案機構、設區的市級檔案機構、縣級檔案機構。檔案所有者正是通過諸多檔案管理者向公眾提高檔案利用的。

第二，國有檔案是國家直接為了公共目的而提供使用的。在公物法中，公共目的包括四種情形，即政府公務目的、事業公務目的、企業[6]公務目的和公眾使用目的[7]。而國有檔案被提供利用的目的主要是公眾使用目的，即由不特定的公眾根據檔案的利用規則對檔案進行閱覽、復制和摘錄(《檔案法實施辦法》第22條)。檔案的公眾利用性目的不僅適用于已經向公眾開放的檔案，而且也適用于處于未開放狀態的檔案，所不同的是這類檔案屬于預定公物，即尚未成為公物，但預定將成為公物，對其管理處分予以公共規制的物，如公園預留地、道路預留地等都屬于此類公物。對處在未開放狀態中的檔案而言，根據檔案的解密和公布制度，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放(《檔案法》第19條)，決定了即使是未開放狀態的檔案仍然是預定要向公眾開放和提供使用的。

第三，國有檔案屬于有體物。國有檔案在財產形態上屬于有體物，要明白這一點必須與國有檔案所載內容的無形性區分開來，毫無疑問，國有檔案所承載的信息屬于無形財產，但是國有檔案的法律規制以及使用制度并不是以其中所記載的信息作為出發點，而是著眼于國有檔案本身的查閱、復制和摘錄，可以說是以國有檔案的物的屬性作為法律規制的基礎的。

因此，可以說，國有檔案作為國有財產，屬于公物法理論上的公眾用公物(公眾用國有財產)、動產公物，還有部分處在未開放狀態的國有檔案屬于預定公物，對國有檔案的法律規制以此為出發點建構其靜態的法律歸屬控制機制和動態的公物利用管理機制。

二、國有檔案所有權的規范現狀與公物法規制前景

公物具有其被利用提供于公共之用的特點，一方面，作為所有權的客體，與私法上的交易秩序有密切關系，另一方面，作為公眾用公物，已經或者預定要提供于公共之用的，從維持公物的效用的角度看，要求公物盡量獨立于交易秩序(有的公物根本就難以成為私法上交易的對象)。由此呈現出公物在法律規制上的特殊性。

以公物在法律地位上的一般特征為背景，結合《檔案法》的有關規定，可以發現國有檔案作為公眾用公物，具有如下特征:

第一，公物原則上不具有可流通性。所謂公物原則上不具有可流通性，也就是說原則上不得被私有化?！稒n案法》對此有明確的規定，一方面，禁止任何人將應當立卷歸檔的材料(“準檔案”)據為己有(《檔案法》第10條);另一方面，禁止任何組織和個人出賣屬于國家所有的檔案(《檔案法》第17條、《檔案法實施辦法》第18條第1款)，而且國家所有的檔案的復制件也禁止私自攜運出境(《檔案法》第18條)。值得說明的是，盡管《檔案法》提出了“檔案所有權”的概念，但是檔案所有權并不能等同于私人所有權，其最明顯的特征就在于:檔案所有人和檔案管理人并無對檔案進行處分的自由，尤其是禁止擅自銷毀檔案，也不允許有檔案交易的自由。因此，檔案所有權的概念并不能完全適用《物權法》關于所有權人權能的規定(第39條)，更應著眼于對所有權人或者其管理人的使用、收益與處分權能的限制甚或禁止(所有權的社會性)[8]。

第二，公物原則上不得為強制執行的標的。也就是說，即使在公物所有人或者管理人被依法強制執行時，公物不得成為強制執行的對象。如在臺灣地區《強制執行法》上，強調金錢請求權之強制執行，債務人為中央或地方機關或依法為公法人者，債務人管有之公用財產，為其推行公務所必需或其移轉違反公共利益者，債權人不得為強制執行。關于前項情形，執行法院有疑問時，應詢問債務人之意見或為其他必要之調查(第122-3條)。在理論上，公法學也是承認政府債務享有不受普通法執行手段約束的優先權。享有這種優先權的原因在于公共行政部門中事務的運作不能操縱在債權人手里;在保證公務運行和維護國家信用之間，應以前者為重。[9]原則上國家公產不得成為強制執行的標的，不得成為承擔政府債務的財產基礎。具體到國有檔案而言，即在國有檔案館負有重大債務時，人民法院也不得強制執行(查封、扣押、變賣或拍賣)國有檔案。但是我國《檔案法》或《民事訴訟法》并沒有規定這一點。

第三，公物原則上不適用取得時效的規定。通常認為公物既然供公共使用，則作為一種取得所有權方法的取得時效制度適用于公物就會導致公物所有權或者其他財產權利的移轉，會危及到國有公物所負擔的公共使命，危害公共利益，使得國有公物可以通過私法方法逃避為公共使用的目的限制。[10]但也有觀點認為，公物既然可能是私有，而且公物的公共用途也可以被廢止，從憲法財產權之“價值保障”觀點而言，[11]財產權之保護應當包括對公物的時效取得所帶來之交易價值。不過公物所有權時效取得以后，如未廢止公用，仍須受公用之限制。這一點由于我國《物權法》并未規定時效制度，因此，雖不需要言明，但是，在觀念上需要明確，無論是任何人占有國有檔案，也無論占有的期限有多久遠，均不能取得國有檔案的所有權。

第四，公物原則上不得公用征收。對于公用公物除先廢止其公用外，不得進行征收?！皼]有必要對那些不用征收即已處在全社會公用中的物適用征收”。[12]這一點與私人檔案形成了鮮明對比，私人所有的檔案負擔了公共征收的義務。根據《檔案法》第16條的規定，私人所有的檔案所有者，一方面負擔對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案的妥善保管義務，另一方面，在保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全時，由國家檔案行政管理部門采取代為保管等措施，甚至收購或者征購。盡管這里使用的是“征購”，但其含義與“征收”相同?！稒n案法》和《檔案法實施辦法》均未言明如何確定征購的價格，亦即對私人檔案所有者的征收補償問題。在檔案立法上應當根據《物權法》的理念和規定，將“征購”修改為“征收”，并增加關于對征收私人檔案的補償規范。

第五，對與公物毗鄰的私人不動產的限制。民法上規定相鄰關系制度是對于相鄰各所有權人于一定范圍內課以協力義務，以便調和相互間利害，以期達到共存共榮目的。[13]不動產公物與與之相毗鄰的私人不動產之間的相鄰關系，為了達成國有公物所負擔公益目的，或多或少地排除私法的使用。因此，有學者認為，公物的相鄰關系適用民法只是極少部分，絕大多數公物相鄰關系主要是由行政法規定的行政役權(administrative servitutes)或公共役權(публичный сервитут)調整的。該原則主要是針對不動產公物而言的，對于作為動產公物的國有檔案而言，并無適用的余地。

三、公物法視角下 “國有檔案所有權”的《檔案法》規制建議

在公物法的視角下，國有檔案的法律性質應當明確為公眾用國有財產(處在未開放狀態的國有檔案在性質上屬于預定公眾用國有財產)。

一方面，在國有檔案的靜態歸屬機制設計上，《檔案法》除應繼續維持國有檔案所有權的不可流通性，要明確國有檔案不能通過市場途徑移轉，即任何人不得出賣國有檔案之外，而且還應當明確即使任何人購買或者通過其他途徑獲得國有檔案也不能取得其所有權，即不存在善意取得的問題;同時，還要明確國有檔案也不能通過非市場途徑移轉。宜在《檔案法》修改中或在正在起草的《民事強制執行法》上明確國有檔案不得成為強制執行的對象，以此全面維持國有檔案的不可流通性，防止國有檔案通過非市場途徑移轉。盡管我國《物權法》沒有規定取得時效制度，但是還是應當在觀念上明確，國有檔案不能通過時效取得。

另一方面，在國有檔案的動態利用機制設計上，《檔案法》應當根據公眾用國有財產的法律本質建構國有檔案的利用制度，在作為國有檔案所有權人的國家、作為檔案管理人的國有檔案館、作為檔案利用人的不特定公眾和國家所代表的全體人民之間建立有效的使用機制。首先，要維持和監督國有檔案的公共目的性用途的持續實現。這里的公共目的性用途包括兩個方面的含義，一是公共利益性，即國有檔案的存在本身是為國家和全體人民的利益而存在的，國家建立和維持國有檔案制度最終是為了服務于所代表的全體人民的利益;二是公眾使用性，即國有檔案是供全體不特定的公眾按照檔案利用制度進行使用的，必須貫徹方便和照顧公眾利用的一般政策。其次，要檢討和修正國有檔案的利用制度，有必要將公眾對國有檔案的利用定性為權利，從而在公眾對國有檔案的利用受阻時，享有權利的救濟，即最終可能獲得司法救濟。

注 釋:

[1]值得說明的是，由于國有檔案和集體檔案在法律性質和法律地位上基本相同，因此，本文不擬專門研究集體檔案的法律性質和法律地位問題，本文中有關國有檔案相關問題的結論，可以適用于集體檔案。

[2][日]鹽野宏.行政法.楊建順譯，北京:法律出版社，1999年版:742.

[3]林騰鷂.公物概念之研究.東海大學法學研究(臺灣)，第16期:4.

[4]王衛國.中國土地權利研究.北京:中國政法大學出版社，1997年版:242.

[5]祝銘山.財產損害賠償糾紛.北京:中國法制出版社，2003年版:96-97.

[6] 這里的企業主要是指對國家和社會具有重要基礎意義和戰略意義的狹義的國有企業，不包括國家設立的一般性工商業企業。

[7] 張建文.轉型時期的國家所有權問題研究:面向公共所有權的思考.北京:法律出版社，2008年版: 201.

[8] 黃松有.中華人民共和國物權法條文理解與適用.北京:人民法院出版社，2007年版，157.

[9][法] 莫里斯·奧里烏.行政法與公法精要.龔覓等譯，沈陽:遼海出版社，春風文藝出版社，1999年版:1098.

[10]翁岳生.行政法.北京:中國法制出版社，2002年版:467;王利明.中國物權法草案建議稿及說明.北京:中國法制出版社，2001年版:273;梁慧星.中國物權法草案建議稿:條文、說明、理由與參考立法例.北京:社會科學文獻出版.

[11] 李惠宗.憲法要義.臺北:敦煌書局，1998年版:190.

[12] М.В Венецианов. Экспроприация с точки зрения гражданского права. - Казань， Типография Императорского Университета， 1891 г.§.6.

[13] 林素鳳.論行政法上的公物制度.中興大學法研所碩士學位論文，1987年:25;梁鳳云.行政公產研究.中國政法大學碩士學位論文，2001年:22.

作者單位:西南政法大學民商法學院

上海交通大學法學院