土地改革重“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要推進(jìn)一些基礎(chǔ)性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，農(nóng)村土地制度管理改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”近日，有關(guān)權(quán)威人士向媒體透露，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將是下一步土地管理制度改革的主線。

這一點(diǎn)，已經(jīng)在日前國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中得以證實(shí)。黨的十六大以來(lái)，中央突出強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展作出了全面部署，要求推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

“土地管理制度改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，應(yīng)鼓勵(lì)先行先試、尋求突破。”這位權(quán)威人士分析說，現(xiàn)階段土地管理制度的改革，說它怎么重要都不為過。而且在當(dāng)前解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中一些關(guān)鍵性問題，尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)之間的一些大的矛盾都是意義重大和影響深遠(yuǎn)的。

改革五大重點(diǎn)蓄勢(shì)待發(fā)

根據(jù)中央的部署，下一步推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理改革將有五大重點(diǎn):一是不折不扣地堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，探索建立耕地保護(hù)和節(jié)約用地新機(jī)制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源;二是推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，加大產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的力度，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益;三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和管理，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng);四是大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺(tái);五是推進(jìn)征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社保等問題。

“土地管理政策是‘三農(nóng)’政策的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。”采訪中，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長(zhǎng)王保安認(rèn)為，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，要“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革為抓手，加快推進(jìn)改革”。

例如，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，可能是未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的政策保障。國(guó)家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵介紹說，我國(guó)集體建設(shè)用地大約為2.5億畝，容納著67.2%的農(nóng)村人口。如果按統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率來(lái)計(jì)算，人均占有229平方米。如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%的水平，農(nóng)村人均集體建設(shè)用地將為265平方米，說明農(nóng)村集體建設(shè)用地還有較大的整理空間。

“目前，國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革方面進(jìn)行了積極的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。”權(quán)威人士向本刊記者介紹，一些地方積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度;一些地方成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);一些地方以農(nóng)村土地整治為平臺(tái)，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn);一些地方探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性;一些地方積極推進(jìn)舊村莊、舊工廠、舊城區(qū)改造，對(duì)城市土地進(jìn)行二次開發(fā);一些地方在規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看來(lái)，這些改革探索，有力地促進(jìn)了耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，有效拉動(dòng)了農(nóng)村需求和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也為繼續(xù)深化土地管理制度改革提供了很好的思想基礎(chǔ)、工作基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁以《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中的主角成都市為例介紹說，2003到2008年間，成都作為我們國(guó)家少有的幾個(gè)千萬(wàn)人口以上的大都會(huì)城市，與全國(guó)平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢(shì)相對(duì)照，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距下降跡象。

他說，“我們從成都經(jīng)驗(yàn)的角度觀察，發(fā)現(xiàn)這里的做法不單是將財(cái)政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動(dòng)了土地制度方面的改革，通過重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)資源的積聚和集中所帶來(lái)的土地級(jí)差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。”

艱巨性和復(fù)雜性在加大

從當(dāng)前來(lái)看，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，各級(jí)政府加大了投資建設(shè)力度，巨量投資考驗(yàn)著耕地紅線。據(jù)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社介紹，1～5月份，已通過預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目涉及用地面積有351萬(wàn)畝，占全年用地計(jì)劃指標(biāo)總量的55.7%;其中，交通、水利、能源用地占83%。全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地面積309萬(wàn)畝，比去年同比增長(zhǎng)40%;其中國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目用地面積165萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)17%。雖然保障發(fā)展的項(xiàng)目用地得到了落實(shí)和保障，但用地形勢(shì)的緊張是不容置疑的。

為了管住用地閘門，在保障發(fā)展項(xiàng)目用地的同時(shí)，1～5月，國(guó)土資源部審查退回不符合產(chǎn)業(yè)政策和用地報(bào)審要求的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)件91件，占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)件3件，涉及用地2.2萬(wàn)畝。同時(shí)審查核減建設(shè)項(xiàng)目不合理用地0.9萬(wàn)畝。

“改革的艱巨性和復(fù)雜性正在加大。”權(quán)威人士警示說，“當(dāng)前要注意一種傾向，農(nóng)村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向城市。當(dāng)前更要注意，在承包地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，權(quán)力、資本、宗族等強(qiáng)勢(shì)甚至是黑惡勢(shì)力巧取豪奪，損害農(nóng)民權(quán)益。要特別關(guān)注這些苗頭和傾向并及時(shí)予以解決，使改革始終在依法規(guī)范的軌道上進(jìn)行。”

“從全國(guó)的情況來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的形勢(shì)還是非常艱難。”周其仁通過他的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研解釋了當(dāng)前改革的復(fù)雜性，自上世紀(jì)90年代以后，中國(guó)城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大速度快于城鎮(zhèn)化率，“這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。”

“最為反常的是，隨著大量農(nóng)民向城市集中，城鎮(zhèn)空間急速擴(kuò)大，而農(nóng)村的居住面積也還在繼續(xù)擴(kuò)張。”他擔(dān)憂地說，“城市擴(kuò)大，農(nóng)村也擴(kuò)大，如此兩頭擠占，中國(guó)本來(lái)就不算富裕的那點(diǎn)耕地，就成為怎么高喊保護(hù)也難以保住的對(duì)象。”

與此同時(shí)，在我國(guó)還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)。不但背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷，而且有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

然而，周其仁指出，多少年來(lái)我們對(duì)農(nóng)村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定，誠(chéng)然，農(nóng)村土地(包括山林)和農(nóng)民實(shí)際存在的權(quán)利關(guān)系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達(dá)。

當(dāng)然艱巨性還體現(xiàn)在現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，縮小征地范圍是大勢(shì)所趨，不可阻擋。周其仁認(rèn)為，“問題是，究竟怎么來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國(guó)家征用，轉(zhuǎn)向只有公益用地才動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性用地則要講產(chǎn)權(quán)、講市場(chǎng)交換?這是一個(gè)很大的制度建設(shè)問題。”

最關(guān)鍵的還在尋找利益平衡點(diǎn)。“土地資源具有空間上的唯一性。一塊土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對(duì)立的看法。”周其仁認(rèn)為，千難萬(wàn)難，也要盡最大努力找尋新的平衡點(diǎn)。他說，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠(yuǎn)沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展，“看到對(duì)立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點(diǎn)。”

改革必須尊重農(nóng)民意愿

“推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須尊重農(nóng)民意愿。”權(quán)威人士認(rèn)為，要破解這些難題，一定要強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民群眾是農(nóng)村土地管理制度改革的主體”。

他指出，對(duì)農(nóng)民群眾而言，土地不僅是生活保障，還是社會(huì)保障。他們的呼聲、他們的訴求，彰顯了對(duì)農(nóng)村土地管理制度改革的迫切愿望和熱切期盼，“我們要以人為本，把農(nóng)民滿意不滿意、農(nóng)民受惠不受惠、農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)作為推進(jìn)農(nóng)村管理制度改革的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。”

他強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)民是富有創(chuàng)意、創(chuàng)見、創(chuàng)新、創(chuàng)造精神的，我們要充分尊重農(nóng)民意愿，充分依靠農(nóng)民群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，共同推動(dòng)十七屆三中全會(huì)提出的‘健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度’目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”

按照中央的要求，改革必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié):探索創(chuàng)新總體上應(yīng)該在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行;需要突破現(xiàn)行法律的，應(yīng)該履行申報(bào)程序;改革試點(diǎn)應(yīng)該做到“全面探索，局部試點(diǎn)，封閉運(yùn)行，結(jié)果可控”。

特別是，要支持和鼓勵(lì)國(guó)家各類綜合改革試驗(yàn)區(qū)先行先試，注重把握“梳理突出問題，設(shè)計(jì)解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊規(guī)范，積極推動(dòng)政策制度的立、改、廢。要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，深入調(diào)查研究，跟蹤評(píng)估改革試點(diǎn)的效果，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的偏差要及時(shí)予以糾正，使各項(xiàng)改革試點(diǎn)始終符合科學(xué)發(fā)展的要求。

“農(nóng)村土地管理制度改革要解決的問題，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不夠明晰，使用權(quán)不夠規(guī)范，收入分配不夠合理。土地及其收益決定著民心向背，改革必須十分慎重。”權(quán)威人士特別指出，“推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須注重依法規(guī)范。”

綜觀之，權(quán)威人士表示，“農(nóng)村土地管理制度改革，一不能等，要積極探索;二不能急，要穩(wěn)妥推進(jìn);三不能亂，要依法規(guī)范。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步推進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。當(dāng)前正在推進(jìn)的農(nóng)村土地整治，整理出來(lái)的土地首先要復(fù)耕;其次要優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè);再次，要留足農(nóng)村發(fā)展用地，使農(nóng)民有土地收益，獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán);最后，富余的土地通過增減掛鉤到城鎮(zhèn)使用，土地級(jí)差收益要返還用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。”

(作者系《瞭望》新聞周刊記者)