中國鄉鎮長選舉制度改革綜述

自1998年起，四川、山西、廣東、云南等省市的個別鄉鎮分別嘗試著以鄉鎮長直選為重要內容的鄉鎮長選舉制度改革，并開展了諸多有意義的實踐活動。鄉鎮長選舉制度改革得到學術界的高度關注，大量學者深入研究，取得了較為豐碩的研究成果。筆者對近年來學術界對這一問題的研究狀況擇其要者加以綜述，以期對鄉鎮長選舉制度改革的進一步研究和實踐有所裨益。

一、對鄉鎮長選舉制度改革的認同差異

鄉鎮長選舉制度的改革已經十年有余，學者的態度各異。有的學者認為其雖不完善，但持積極態度。雖然這些改革大多僅僅屬于技術性創新的層面，但在中國基層民主政治發展進程中卻蘊涵著深刻的制度性創新意義，這些探索所包含的精神和價值符合中國政治發展的方向和要求，為鄉鎮體制改革的路徑選擇指引了方向。

有的學者則持謹慎和保留態度。盡管農村的經濟發展和村級選舉為鄉鎮選舉提供了必要條件，但是依然無法準確地預見法律支持下的全國性鄉鎮選舉的進程。民眾對民主制度的認同感呈現“金字塔”效應，農村是熟人社會，民主制度安排認同度高，而越往上(如城鎮)群眾相互間信息不對稱，推行民主選舉很難保證選舉的成功和結果的公正。

有的學者認為試行鄉鎮長選舉制度改革符合我國多數鄉鎮的實情。黨的十一屆三中全會以來，社會主義市場經濟不斷發展，文化教育事業、民主法制建設事業不斷進步，特別是在農村大力開展了普法教育、依法治村和村民自治等活動，廣大農民的法制觀念、民主意識不斷增強，所以大部分鄉鎮已基本具備實行“鄉鎮長直選”的條件，可以穩妥地分步試行。

有的學者則認為與我國當前的實情不符。在民主政治漸進過程中，現階段的選舉制度是符合我國國情的，包括選舉地方國家機關領導人的方式適應于人們的文化素養、思想意識和法制水準。由選民直接投票選舉鄉鎮長，初衷可能是為了發揚民主，但現階段與法律、政策、國情都不符，將會給嚴肅的換屆選舉造成復雜局面。

二、鄉鎮長選舉制度改革的創新動力

一種觀點認為，農村經濟、文化、教育事業的發展和農村民主經驗的積累成為鄉鎮長選舉制度改革的關鍵。各地陸續出現的鄉鎮選舉方式改革具有自發性的特點，改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。農村經濟的發展奠定了堅實的物質基礎;農村教育事業的發展、農民素質的提高為改革提供了良好的人員準備;農民政治心理從傳統向現代的演進為改革提供了必要的心理準備;村委會的選舉為改革提供了良好的鋪墊，村民“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，使民主具體化為“選舉干部”的現實操作。

另一種觀點認為，鄉鎮長選舉制度的創新動力來源于政府的鼓勵和推動。鄉鎮長選舉的改革是為了解決對基層干部的不信任危機，進而增強鄉鎮政權的合法性。另外，經濟基礎條件相對落后地區的某些官員普遍面臨政績困境，通過推動經濟發展來獲得政績和提升的機會較小，而通過政治創新獲得政績的機會要大得多。

在某些地區，在現有的制度框架下，不發達的經濟能夠推動政治創新。原因在于:第一，危機通常最有可能在不發達地區出現，因地方政府因缺乏足夠的財政能力來安撫公眾以緩解或消除危機。第二，在經濟不發達地區，社會的分化程度較低，這使社會群體之間的利益沖突相對較為簡單。第三，不發達地區的公眾似乎更關注基本的物質需要。第四，在不發達地區政府與社會之間的信息不對稱是明顯的。在認知參照系不足的情況下，公眾更容易認同在現有制度框架下的某些創新。

三、鄉鎮長選舉制度改革的制度特質

(一)模式

從1998年5月四川省遂寧市保石鎮的“公選”鎮長起，鄉鎮長選舉模式屢有創新。就已知案例的創新程度而言，基本可以分為兩大類:一類是體制內運行機制的改革，以改革候選人的提名方式或者叫改革候選人選擇方式為重點。另一類是突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點。具體有人大代表直接提名、直選模式、公選制、兩票選任制、三輪兩票制、兩推一選等模式。

海選模式(擴大的直選)在緩緩升級，比如，江蘇省宿遷市“公推競選”產生37名鄉鎮長，云南省石屏縣的7個鄉鎮成功地進行了鄉鎮長“直接推選”試點。海選最初在農村的村委會選舉中實行，后來為城市社區居委會所效仿。隨后又被推及到鄉鎮長選舉中，以及縣級政權的縣長選舉中。

(二)程序

許多學者在研究鄉鎮長選舉模式時對選舉程序進行了具體描述，這里不作過多復述。有少部分學者提出建議，如嚴朝均和楊先濤認為，現階段部分鄉鎮可以采取“兩選制”(由全體選民提名并選出正、副鄉鎮長的候選人，然后由鄉鎮人民代表大會正式選舉產生正、副鄉鎮長)，為逐步過渡到“鄉鎮長直選”積累經驗。

(三)特點

各地陸續出現的鄉鎮選舉制度改革案例大致有以下基本特點。1.自發性。改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。2.建設性。選舉方式的改革，是努力克服體制性障礙的創新，是在堅持黨管干部原則的前提下保證既定目標的實現，其建設性是毋庸置疑的。3.民主性。選民可以用自己的投票行為，影響或改變選舉結果，使民主性得到充分發揮。4.試驗性。迄今為止，所有鄉鎮選舉方式改革的案例都貫以“試點”字樣，表明鄉鎮選舉方式改革具有試驗性。

(四)意義

1.民主建設的新局面。四川公選、直選的實踐證明，鄉鎮“兩選”是農村基層民主發展的有益探索。它標志著中國擴大基層民主的政治體制改革進程，已經開始由廣泛推行“村民自治”的社會民主層面，向進一步改革基層政權領導人產生方式的政治民主層面發展，有助于提高中國基層政權的民主化程度。

2.基層政權合法性的新來源。從政治權威的角度看，鄉鎮長選舉方式的改革嘗試，表明了政治領導的合法性越來越多地依賴于地方選民的選票而不是上級的任命，使之與農民及上級政府的關系發生了深刻的變化，促使地方政府領導人對民眾負責，切實維護地方利益。

3.政治體制改革的新突破。政治體制改革自下而上進行可以在一定程度上減少改革風險，鄉鎮長選舉方式的改革是中國干部人事制度改革的又一個突破口。在地方民主化已成趨勢的情況下，高層民主政治進程的壓力有可能轉變為推動民主進程的動力，促進黨內民主及人民代表大會制度的發展。

4.基層現實問題的新出路。此改革有力地促進了社會矛盾的解決，截至2000年底，“中國直選第一鄉長”譚曉秋競選時的10項諾言已有9項兌現，步云鄉的落后面貌發生了重大變化。

四、鄉鎮長選舉制度改革的困境與出路

(一)困境

在現行制度和基本國情、民情條件下，鄉鎮選舉制度的改革主要受到來自社會層面、體制層面，以及選舉制度自身不足的制約。

1.社會性困境

鄉村貧富差距，影響民主選舉的可行性;農村權威機構的不合理運行，影響了民主選舉的正常進行;社會上出現的黑社會流氓等惡勢力，影響到民主選舉的合法性。

2.體制性困境

在中國社會轉型和現代化建設的過程中，以下幾種“國情”構成了選舉制度改革的“背景”:(1)擴大政治參與應該也必然服從和服務于保持社會政治穩定的目標。(2)確保黨的領導地位比進行合法性實現方式轉換的嘗試更重要。(3)政治體制的完善程度與擴大政治參與的要求尚有較大差距。(4)成本—收益的比較也將弱化政治權力中心推廣上述改革創新的意愿。

另外，選舉改革面臨現實困惑與法制矛盾。鄉鎮直選的試點沒有得到國家的明確支持，反而由全國人大出面強調應按照現行法律進行鄉鎮長的間接選舉;由于縣鄉改革不配套，一些鄉鎮長直選的試點出現了選舉成果不能夠延續下來的“孤島”現象。試行“鄉鎮長直選”與我國現行《憲法》及相關法律的有關條款規定不相一致，與鄉鎮人大選舉的規定不相一致，與黨管干部的原則和現行干部人事制度不一致。

3.程序性困境

選舉方式改革基本屬于動員式民主和規劃式民主，大眾參與的動力機制不足。這種民主是鄉鎮管理者、上級決策者為了擺脫鄉村治理危機或調動干部的積極性而主動采取的一種手段，只能在某些經過層層篩選的鄉鎮實行，并且整個過程都在上級政府及決策者的精心策劃和控制之中。在選舉程序中，制度設計仍有不完善之處。

(二)出路

對于鄉鎮長選舉制度改革的出路問題，大多學者著重于解決改革的體制性困境，即協調與現行政治制度的矛盾，而很少涉及社會困境(比如選舉的社會條件、社會承受力等)、選舉組織、程序設計的問題。

要解決選舉改革與鄉鎮人民代表大會體制的矛盾，應當科學理解人民代表大會制度的實質，在鄉鎮長直選的情況下，鄉鎮人大應該參與并主持鄉鎮長選舉工作，發揮自己對本區域內重大事項的決策權力，強化監督的職能。要解決與鄉鎮黨委的領導體制之間的矛盾，需要正確地認識“黨政分開”的內涵，可以實行鄉鎮黨政主官合一的制度，也可嘗試在黨內設置專職管理黨務活動的副書記。要解決與黨管干部體制之間的矛盾，黨組織應當成為直選程序與規則的守護者，充分發揮參與競選者的積極性和能動性，直接從程序和規則上獲取更為穩固的執政合法性。要解決與上下級政府之間的壓力型體制的矛盾，應當以完備的法制保障各級政府的權、責、能相一致，建立上下級政府之間的談判機制。此外，選民和縣鄉兩級黨委應當通過鄉鎮人大對鄉鎮長的施政進行嚴格的監督，必要時依法彈劾和罷免，以保證鄉鎮公共權力運作始終合法、科學。而將鄉鎮納入農村社區為我們提供了另一思路。鄉鎮直選的改革，其實是在社會經濟發展的基礎上，上層建筑必須適應經濟基礎和社會發展要求的一種回應。通過鄉鎮直選，改變鄉鎮領導的授權方式，使其更加融入農村社區，實現農村社區新的治理格局。

(作者單位:解放軍南京政治學院)