公益性房屋拆遷許可決定的性質分析

摘 要: 公益性房屋拆遷在實踐過程中，明確拆遷許可決定的性質是對被拆遷人的合法權益進行司法救濟的前提，拆遷許可決定非行政許可和行政征收行為，而是公益征收行為，本文對此加以分析。

關鍵詞: 公益性房屋拆遷 許可決定 公益征收

房屋拆遷按照其目的是為了實現(xiàn)公共利益還是商業(yè)利益分為公益性的拆遷和商業(yè)性的拆遷，本文主要探討公益性的房屋拆遷。公益性房屋拆遷是由一系列民事行為和行政行為組成的過程，實踐中關于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議，因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關鍵問題，即拆遷許可決定的合法性是關鍵，明確拆遷許可的性質問題是給予被拆遷人合法權益的有效救濟的前提條件。

一、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為依據(jù)

在現(xiàn)有立法體系中，涉及房屋拆遷的規(guī)范性文件很多，但最高位階的立法還只是2001年6月6日國務院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》，以該條例為依據(jù)可以把我國房屋拆遷大致分為三個階段:一是房屋拆遷的決定階段，二是房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決階段，三是房屋拆遷的實施階段。房屋拆遷的第一個階段由申請和許可構成，需要實施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請，由房屋拆遷管理部門審查后作出拆遷許可的決定，房屋拆遷管理部門作出拆遷許可的決定后向申請拆遷的單位頒發(fā)房屋拆遷許可證，同時對外發(fā)布房屋拆遷公告。在這一階段有兩個基本的行政行為:一個是拆遷許可，一個是拆遷公告(公告的內容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等)。在拆遷人取得房屋拆遷許可證，以及房屋拆遷管理部門正式發(fā)布房屋拆遷公告后，房屋拆遷進入第二個階段，即房屋拆遷補償安置的協(xié)商、裁決和第三個階段，即房屋拆遷的實施。

《城市房屋拆遷管理條例》第六、七條規(guī)定了拆遷人應該先向房屋拆遷管理部門申領房屋拆遷許可證，提交相關資料，房屋拆遷管理部門在收到房屋拆遷許可的申請及其相關文件后，經(jīng)審查認為該申請符合拆遷條件的，作出房屋拆遷許可的決定，并向拆遷人發(fā)放房屋拆遷許可證，同時向拆遷范圍內的被拆遷人發(fā)布房屋拆遷公告。①這樣就出現(xiàn)了兩個行政行為:一個是以拆遷人為相對人的房屋拆遷許可，一個是以被拆遷人為相對人的房屋拆遷公告。這兩個行政行為實際上是一個復合的行政行為，且又都是可訴的具體行政行為，雖然它們各自獨立，但后一個行政行為從法律上看是前一個行政行為的結果，前一個行政行為的違法性必然影響到后一個行政行為的法律效力。

實踐中關于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議。因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關鍵問題，即拆遷許可決定的合法性是關鍵，首先要解決的就是拆遷許可的性質問題，只有明確了其具體行政行為的性質，才能給予被拆遷人合法權益的有效救濟。

二、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為的性質分析

從表面上看，拆遷許可是一種相對人提供申請需要的資料，行政機關予以審查，作出不予許可或者予以許可發(fā)給拆遷許可證的行政行為。我國目前的立法是將拆遷決定定性為行政許可行為，學界也有認為其是行政征收的理論觀點。那么拆遷許可是否是行政許可?是否是行政征收?

(一)拆遷決定非行政許可和行政征收行為

1.資源的有限性和市場失靈現(xiàn)象是政府管制行為存在的理由，行政許可是一種政府管制行為，以對公民權的一種普遍的法律禁止為前提，具有解除法律限制的效力。公民拿到行政許可證即是法律的個案解禁，可以獲得從事該活動的某種權利或者資格。拆遷的客體是被拆遷人的房屋財產(chǎn)權，是公民的最基本人權之一，法律沒有理由和依據(jù)對其設定禁止，不論拆遷人是建設單位還是行政相關部門，法律沒有給予其違背被拆遷人的真實意思強制拆遷他們的房屋的權力。因而房屋拆遷不是政府管制的范圍，即非行政許可行為。

可見，在我國行政許可法中將拆遷決定行為定性為行政許可是錯誤的。

2.拆遷決定亦非行政征收。有學者認為拆遷許可是一種行政征收行為，認為城市房屋拆遷實質就是一種國家代表社會要求公民履行其財產(chǎn)權義務的行政征收行為。②作為一種國家依據(jù)行政權力剝奪公民產(chǎn)權的強制性行為，房屋拆遷是否是行政征收呢?“所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或實物的行政行為。行政征收具有強制性、無償性和法定性”，其主要適用于稅費的征收。③政府進行拆遷時，依法應當給予拆遷戶合理的補償，并不是無償?shù)模梢娖洳⒉皇且环N行政征收行為。

(二)房屋拆遷許可定性

我認為城市房屋拆遷許可是一種公益征收行為(或者公用征收行為)。所謂公益征收，就是指行政主體根據(jù)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序，并在給予相應補償?shù)那闆r下以強制方式取得相對人財產(chǎn)權益的一種行政行為。主要有以下特點:(1)公益征收通常是不固定的，只有在公共利益需要的條件下進行;(2)一般是有償?shù)模仨毥o予相對人合理補償?shù)那疤嵯逻M行;(3)由于是剝奪公民財產(chǎn)權的行為，程序比較嚴格;(4)與行政征收不同的是，不以相對人負有行政法上的繳納義務為前提，是公益需要相對人作出的犧牲。④而行政征收則是無償固定持續(xù)的行為。可見，公益征收和行政征收是有嚴格區(qū)別的。拆遷許可決定符合公益征收的行為特征，實質是公益征收行為的一種。

需要說明的是拆遷公告。拆遷公告不是一種獨立的行為，如前所述，是拆遷許可證頒發(fā)之后的必須實施的結果行為，實際上與拆遷決定書發(fā)放行為是拆遷許可決定的兩種外在表現(xiàn)形式。為保護相對人的合法權益，有必要單獨對拆遷公告行為進行進一步分析研究。

對拆遷公告理論討論得更多的是其可訴性問題。目前實踐中法院在受理該類案件時分兩種情況，一種認為公告是抽象行政行為，對象不特定;或認為只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權利義務不產(chǎn)生實際影響，有強制力。綜合二者，公告不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。另一種就是認為是具體行政行為，予以受理。那么公告行為是何種行政行為?

贊同后者，首先拆遷公告是具體行政行為。拆遷公告是指拆遷管理部門對涉及拆遷事項，如拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等向被拆遷人及其利害關系人予以告知的行為。有以下特征:(1)公告實施主體是拆遷管理部門，是行政職權行為;(2)公告對象是被拆遷人以及利害關系人，通常限定在特定的某一城區(qū)內，數(shù)量通常很多，但是數(shù)量多并不能認為不特定，被拆遷人是可以統(tǒng)計的、固定的、特定的多數(shù)，這一點也決定了拆遷公告是一種具體行政行為;(3)公告行為對被拆遷人，以及利害關系的財產(chǎn)權益產(chǎn)生實際的影響，房屋通常是公民辛苦大半輩子的目標，是他們最重要的財產(chǎn)之一，公告內容對其產(chǎn)生直接的決定作用。可見拆遷公告是具體行政行為，非抽象行政行為。

需要分析的一種觀點:公告只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權利義務不產(chǎn)生實際影響，不具有強制力。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定，公告內容有拆遷人、拆遷范圍、期限等，⑤似乎只是告知行為而已，但是這里有一個“等”的規(guī)定，實踐中就有公告中也規(guī)定逾期不拆遷的責任、強制措施等內容，導致被拆遷人的合法權益必然會受直接影響。如2003年3月18日，某中學經(jīng)被告某縣建設局批準，取得了《房屋拆遷許可證》，被告按照《國務院城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定，于3月21日發(fā)布房屋拆遷公告，該公告寫明了拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等，同時還寫明:望各被拆遷戶顧全大局，積極配合，在公告規(guī)定期限內完成拆遷，逾期不拆遷的，將按有關規(guī)定強制拆遷。⑥

一些地方立法依據(jù)國務院的條例，直接規(guī)定了拆遷公告內容包括被拆遷人期限內不如期自行搬遷。就強制依法搬遷。如南京的一個拆遷案例中，南京玄武區(qū)人民政府根據(jù)寧政發(fā)[2000]23號文向玄武區(qū)拆遷范圍的居民發(fā)出《公告》，告知被拆遷居民:因南京地鐵南北線一期工程建設的需要，經(jīng)國家計委計投資(1999)411號文，市房管局寧拆許字[2000]087號拆遷許可證批準，玄武區(qū)拆遷范圍內的居民近日拆遷，拆遷期限為2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆遷范圍內的居民、企事業(yè)單位均應以國家建設為重顧全大局，在規(guī)定期限內盡快搬遷，將空房交拆遷單位拆除，逾期不搬者，將依法予以拆除。第十四條規(guī)定:在房屋拆遷公告規(guī)定的或本通知十三條規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，所在區(qū)人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由所在區(qū)人民政府責令有關部門強制拆遷。⑦這種情形是地方規(guī)范性文件中直接規(guī)定了公告含有不如期搬遷就強制拆遷的內容，明顯可見，拆遷公告不僅是單純的告知行為，還直接影響被拆遷人的合法利益，具有強制力。因此我認為拆遷公告應定性為是一種告知行為，是征收決定的一種外在表現(xiàn)形式。

綜上所述，城市房屋拆遷許可應定為公益征收行為。

注釋:

①《城市房屋拆遷管理條例》第六條規(guī)定:拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。第七條規(guī)定:申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設項目批準文件;(二)建設用地規(guī)劃許可證;(三)國有土地使用權批準文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業(yè)務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。

②顧大松，史筆.城市房屋拆遷行為法律屬性簡論.2004年江蘇省行政法學會年會論文.

③姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社高等教育出版社，1999，第一版:217.

④王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學出版社，2004.4:154.

⑤《城市房屋拆遷管理條例》第八條:房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。

⑥盧晴，馬超，周偉.房屋拆遷公告是否具有可訴性.江蘇法制報，2003.11.27.

⑦黃彥杰.張廣仁不服南京市玄武區(qū)人民政府限期搬出《通告》案，大松行政網(wǎng)，2004-10-17.

參考文獻:

[1]王克穩(wěn).經(jīng)濟行政法基本論.北京大學出版社，2004.4.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社高等教育出版社，1999，第1版.

[3]王克穩(wěn).論房屋拆遷行政爭議的司法審查.中國法學，2004，(4).