安全與產業發展間的平衡

盡管毒奶粉事件讓人們對《食品安全法》充滿了期待和希望，也使得該法從2007年11月全國人大常委會第一次審議，到2009年2月通過，其間雖歷經四次審議，時間間隔卻僅一年有余，成為在所有全國人大常委會審議并通過的法律中，效率極高的一部大法。

然而，我們也不得不注意到，在食品品牌企業面對《食品安全法》一片叫好的單向報道中，更多的中小食品企業正處于懵懂狀態，法律提高的質控成本如何應對？原本微薄的利潤在成本攤掉之后，新的利潤點在哪里？是逃避質控環節還是提升食品價格？

事實上，食品在整個宏觀經濟價格鏈條上的作用使我們絕對不能忽視《食品安全法》正式實施給整個宏觀經濟帶來的影響，如何更廣泛地調研并考量食品企業的微觀行為，并為宏觀決策提供指導，是本文的預警之意。

畢竟，消費者安全與食品產業發展是系在一根繩子上的兩個螞蚱，一個偏離了，另一個也好不到哪里去。由此，如何在消費者安全與食品產業發展中間尋求平衡，或將是該法實施的重點與難點。

2009年6月1日，不僅是國際兒童節，同時也是《食品安全法》正式實施的日子。

聯想到毒奶粉事件曾經給數千萬兒童家長帶來的恐慌，選擇在這一天讓《食品安全法》正式實施，或有著說不出的深意。然而，《食品安全法》在保障人們消費安全的時候，對整個食品產業的影響，乃至整個宏觀經濟的影響也亟待引起人們的關注。

不可忽視質控成本

“《食品安全法》正式實施后，將明顯提高食品企業安全控制的成本。”一家從事食品深加工的中小企業老板白令（化名）說，“僅檢測設備一項，就不是個小數字。”

據了解，三聚氫氨事件發生后，很多將牛奶作為原料的品牌食品企業紛紛從國外購進行檢測設備，這些設備動輒數十萬到數百萬美元。去年12月，中國內地銷量最大的糖果企業徐福記曾向媒體開放其位于東莞的工廠，并展示出購進不久的類蛋白檢測設備。

當時，徐福記負責人曾向記者介紹說，“這臺設備不僅能檢測三聚氫氨，而且幾乎所有的類蛋白成分都能檢測出來，有了這臺設備，就可以最大限度地防控風險。”

然而，對于這樣的設備采購，白令所在的企業卻望塵莫及，“現在能在媒體發出聲音的大企業都全力擁護該法，并以此作為品牌推廣與政府公關的機會，然而像我們這樣的中小企業卻有口難言。”

“除檢測設備之外，有關質量控制的人員成本與管理成本也會相應增加。食品行業本身是微利，如果完全按照《食品安全法》規定的標準和原則來執行，這些增加的成本會將我們的利潤攤薄到沒有。”白令說。

對于這樣的質控成本將占到企業經營成本的多大比例還未可知，但多數中小企業業主表現出更多的執行上的懵懂與困惑。

食品提價影響整體經濟價格鏈條

這并不是一個小問題，因為中國食品行業的集中度并不高，相反，大量的三五十人的小廠提供我們消費的絕大部分食品，他們的選擇，直接決定著消費者的選擇。

但對于作為經營者的白令來說，當利潤攤薄到無的時候，他只有兩個選擇，要么降低或減少質量控制，要么將產品提價。前者是一種冒險，而后者能否執行卻未可知。“因為對于基礎性食品來說，它的定價直接決定著整個宏觀經濟的價格鏈條。所以，這類產品提價并不是簡單的市場行為。”

從去年1月開始到去年12月1日國家發改委對食品執行的臨時價格干預措施讓白令記憶深刻。當時，國家對于成品糧及糧食制品、食用植物油、豬肉和牛羊肉及其制品、乳品、雞蛋等食品類商品實施臨時限價，以緩解當時的通脹壓力。

“我擔心的是，如果《食品安全法》正式實施后，中小企業進行普遍提價，發改委是否還會來干預價格。”或許，白令的擔心并不無道理。三鹿事件爆發后，有好事者曾去檢索三鹿的成本檔案，發現三鹿在原料采購的質控環節上有一個非常好的做法，就是實施電子監管碼措施，只要掃描印有這種碼的標簽，就可以知道該產品的原料來自哪里。

“事實上，三鹿是第一家擁護質檢總局推廣這種碼的企業，同時也是第一家使用的企業。”來自食品行業協會的內部人士告訴記者，“當時使用該碼，平均一個產品將增加6分錢的成本。然而，對于微利的牛奶產業來說，一個瓶裝產品的成本增加6分錢，利潤就沒了。”

“同時，牛奶作為基礎消費品，要遵循國家發改委關于‘乳品調價有限制’的規定，由于相關調價要報發改委批準，調價空間非常有限，于是，三鹿選擇了壓縮原料收購成本，如壓榨奶牛戶，或者作假。”

所以，我們現在來反思，三聚氫氨并不是一個孤立的事情，也不是單純的牛奶廠唯利是圖。以此為鑒，我們來看《食品安全法》執行中潛在的問題：一方面，由于基礎食品價格直接影響整體經濟的價格鏈條，所以國家留給這類產品的提價空間有限，為保證利潤，一些企業可能選擇不去增加這些質控環節，這樣的結果是《食品安全法》并不能得到全面的貫徹與執行。另一方面，也還是由于基礎食品價格直接影響整體經濟的價格鏈條，當提價不被控制時，整個經濟的價格鏈條就會帶來動蕩。

立法、執法背后潛存尷尬

其實，上述問題說白了，涉及就是一個對中小企業食品安全管理的問題，由于中小食品企業基數大，又比較分散，食品的供給與消費又顯示出很多區域性特點，所以，立法過程中對這些問題的調研就顯得尤其重要。

然而，來自行業協會的說法顯示，“這方面的調研明顯不足。因為經費有限，食品行業協會的很多基礎性數據也并不完善。對于這樣一個事關國計民生的大法，立法調研所需的充分性與全面性并沒能實現。”

不僅如此，在有關《食品安全法實施條例》的制訂方面，“國務院法制辦公室4月23日在其官方網站全文公布了《中華人民共和國食品安全法實施條例（草案）》（以下簡稱草案），征求社會各界意見，并標明，修改意見也可以于2009年5月4日前，通過信函或者電子郵件方式發送國務院法制辦公室。”

一些食品企業表示：“前后加起來只有10天，等注意到了，反映過來，提意見已經來不及了。更何況，對實施條例提意見，并不是拍腦袋的行為，總得有些中長期的考慮吧。” 對此，一位業內專家告訴記者，“由于調研不足，一步到位的執法可能面臨尷尬。”

“就像當初的《勞動合同法》一樣，為了保障勞動者的權利，《勞動合同法》基本上做到了最大限度地對勞動者的保護，然而，《勞動合同法》的執行過程，卻由于企業成本的增加，造成了大量的裁員甚至企業破產倒閉（與危機因素混合作用），最終適得其反，勞動者就業成了大問題。我希望《食品衛生法》的執行不要出現這樣的情況。”這位專家說。

他進一步建議說：“在執法過程中，我們或者可以增加調研，制訂分階段、分區域的實施計劃。對于企業質控成本的增加，國家可以逐步建立相應的補貼或補給性政策等。”

畢竟食品安全雖是基本國策，但不是一個單純的安全問題，需要系統地考慮。

《食品安全法》九大亮點

引入食品安全風險的監測和評估制度，意在發現食品中的潛在風險，做到預防在先。同時指出食品安全和其他安全的特殊性就在于不應該有試錯機制。同時，監管鏈條大大推前，有關食品風險的監測與評估，實際上已經延伸到了食用農產品，包括種植和養殖的領域。

明確要統一制定食品安全的國家標準。而在此之前，關于食品管理有不同的標準，比如有質量標準，衛生標準，各個部門都分頭制定自己相關的標準，本法要求，把所有涉及食品安全的標準都統一為國家的食品安全標準。

特別強化食品生產者和經營者的法律責任，由此引入食品生產經營許可制度等。

更新食品添加劑制度。首先，實行生產許可制度，沒有經過許可的，不可以作為添加劑來添加。申請許可首先要經過風險評估證明安全可靠，同時要在技術上確有必要。其次，規定沒有進入食品添加劑名錄的，不管是什么東西，都不允許作為添加劑來添加。再次，食品和食品添加劑的說明書標簽不得含有虛假和夸大的內容。

引入索票、索證制度，要求生產者生產食品、采購食品、食品添加劑和食品相關的產品，要有記錄，要索票、索證，要建立臺賬，由此建立責任追溯體系。

建立責令召回制度，在有的企業明知道自己的食品出了問題，但是不主動召回時，有關的監管部門可以責令召回。它與同時引入的停止經營制度一樣，可以最大限度地防控風險。

引入民事賠償優先原則。眾所周知，在我國如果觸犯了刑法的話，按照法律程序是先刑后民的，這次提出先進行民事賠償，目的是在企業能力有限的情況下，使得民事賠償優先獲得滿足，這體現了對公民權利的保障。

引入懲罰性賠償原則，規定對生產不符合食品安全標準的食品，經營明知是不符合食品安全標準的食品，除了一般的民事賠償之外，還有一個十倍價款的賠償。

建立食品安全分段監管制度，并在其制度基礎上由國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構。