《信息公開條例》與危機傳播的磨合點

從某種程度上講。危機管理其實就是信息傳播的管理，媒體在危機傳播中具有“預警功能，協(xié)調(diào)功能，穩(wěn)定、反思功能”。但這些功能的依賴基礎(chǔ)是信息公開。我國危機事件與信息公開之間的關(guān)系，從新中國成立后的“新聞、舊聞、無聞”報道原則，到后來的“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一口徑”，到逐步“開閘放水”，再到2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息公開條例》)的實施和汶川大地震的及時透明報道實例，說明我國在危機傳播上逐步邁向了開明與科學。

從《信息公開條例》來看，其將極大地推進媒體在處理危機傳播上的報道。但同時從此條例也應(yīng)看到，媒體雖做到了對危機事件的及時客觀報道，但兩者之間仍存在一些需要磨合的地方，磨合的程度如何將影響危機傳播的現(xiàn)實操作與效果。

信息公開的動因與危機傳播之間存在的磨合點分析

《信息公開條例》以法的形式確立了信息公開制度，其“以公開為原則，以不公開為例外”的核心原則體現(xiàn)了我國在信息公開上的力度。

《信息公開條例》的出臺。主要動因是為了依法執(zhí)政的需要，這就要求必須推進政務(wù)公開。但也有被動的動因：一是由于互聯(lián)網(wǎng)、手機等新媒體的出現(xiàn)與普及，打破了信息輕易即可被封鎖的狀態(tài)，在經(jīng)歷多次危機事件發(fā)生后依照慣例保持緘默，結(jié)果新媒體大量發(fā)布相關(guān)真假混雜的信息，引發(fā)社會恐慌等教訓后。政府開始認識到傳播科技的發(fā)展已經(jīng)讓這一做法失效；二是在全球化時代，國際政治經(jīng)濟往來與國家形象塑造，也需要改變信息封鎖的舊有做法。因此，我國在信息公開動因上存在被動因素，其目的是為了更好地進行國家管理與引導輿論，其服務(wù)于政府有效治理的成分大于服務(wù)公民的“知情權(quán)”成分。《信息公開條例》雖在第一條規(guī)定“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，卻回避了“保障公民知情權(quán)”的立法目的。只強調(diào)“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”，卻避而不談?wù)畔⒐_對公民政治生活的作用。這不能不說是一個遺憾。

這一動因差異體現(xiàn)的中西差異是：西方重在為“知情權(quán)”而信息公開。我國重在為管理而信息公開。我國制定《信息公開條例》雖是為了滿足公眾的知情權(quán)。但主要目的還是為了政府治理的需要。這一差異決定了在危機傳播中，政府考慮的仍是如何報道才能更利于政府管理社會穩(wěn)定等，而不是首先想到如何及時地告知信息以滿足公民的知情權(quán)。畢竟，僅從穩(wěn)定的角度出發(fā)，危機事件的及時全方位報道并非最好的方式。這種處理思維必然影響到信息能否公開及公開的時效與程度。所以，在危機事件的預警監(jiān)測上，有時就會因這種思維使信息難以公開而無法完成這一功能。例如，我國媒體至今仍然沒能改變的對社會危機事件“預警難”這一現(xiàn)實就是很好的佐證。

條例內(nèi)容本身與危機傳播之間存在的磨合點分析

《信息公開條例》在內(nèi)容上與危機傳播良性運行之間的磨合點主要體現(xiàn)在兩個方面：一是條例中的“不確定法律概念”的存在與條例的抽象性特征使危機傳播在實際操作中的邊界與標準有點難以把握：二是條例的“舉報”、“訴訟”內(nèi)容方面在現(xiàn)實運作中可操作性不強。

在“不確定法律概念”與抽象性特征方面?！缎畔⒐_條例》在第8條、第14條中，出現(xiàn)的“國家安全”、“公共安全”、“經(jīng)濟安全”、“國家秘密”、“商業(yè)秘密”以及“個人隱私”等“不確定法律概念”則很可能是阻礙報道封鎖信息的借口。再就是條例中一些指意模糊的抽象詞也為危機傳播的預警監(jiān)測設(shè)置了獲取信息的障礙。如在“適當?shù)臅r機”、“適當?shù)姆秶薄ⅰ耙欢ǖ臈l件下”可以公開信息。“于是，連如何理解信息公開的條件都成了學術(shù)問題，草根大眾又如何能享受到法令的陽光普照?”

在我國，目前政府對信息的公開還屬于權(quán)力型公開，在信息是否公布和如何公布上，還處于絕對的主導地位。在這種情況下，這些具有很強解釋彈性的概念和相當抽象的限定詞及內(nèi)容中某些方面的模糊性，使得媒體對危機事件的預警或報道中，這些內(nèi)涵外延均不明確的“不確定法律概念”和這些限定詞很容易被作為借口而擴大其彈性范圍，從而造成對信息的強勢封鎖。

在條例的舉報與訴訟內(nèi)容方面。對于危機事件，現(xiàn)實情況是所涉部門多不愿接受采訪，排斥信息公開。對于這種拒絕采訪行為，《信息公開條例》指出可以對之進行訴訟或舉報，但在現(xiàn)實中，我國媒體則無法進行有效的舉報或訴訟。無法進行有效的舉報或訴訟就意味著信息公開訴求的失敗。

究其原因。主要是政府與媒體的現(xiàn)狀及其特殊關(guān)系造成的。在西方，媒體的地位相對獨立。日本傳播學家伊藤陽一教授提出了“三極模式\"(Tripolar ModeD理論，認為在日本社會中，媒體、政府和公眾三極相互影響形成社會輿論。美國學者M·林斯基也指出，媒體在美國已經(jīng)獲得或奪取了現(xiàn)在政黨的聯(lián)系功能，創(chuàng)造一種現(xiàn)在可以被看做是“傳媒民主”的社會機制；換言之，新聞媒體不僅能收集并表達公眾意見，而且還能夠成為權(quán)力運作或政府制定環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)。而在我國，媒體屬于政府的下屬部門，這種隸屬關(guān)系決定了媒體必然要聽命于政府。

因而，雖然《信息公開條例》規(guī)定了這一權(quán)利，但實際上基本不會發(fā)生媒體告政府這種行為。我國媒體的上層領(lǐng)導由政府任命。其不會為這些問題去不顧自身的利益與前途。另外，政府與法院之間也是隸屬關(guān)系，這種司法權(quán)特征導致了面對公民或新聞工作者對行政單位進行訴訟時，往往會被找借口不予受理或官司失敗。所以?！缎畔⒐_條例》的實施并未使政府信息公開面臨現(xiàn)實有效的司法壓力，實施后出現(xiàn)的諸多案例表明行政機關(guān)仍舊按照原有的權(quán)力習慣面對相對人的合法訴求，法院也仍舊多半采取一種回避的態(tài)度。

即使個別記者或媒體維護自己這一權(quán)利的話，有關(guān)部門可以用不確定法律概念為由進行拒絕，也可以用《保密法》等進行拒絕。這一條例是國務(wù)院頒行的行政法規(guī)，其效力低于憲法和一般法律，這種拒絕就有法律依據(jù)。林愛瑁教授指出：目前雖然在行政法規(guī)層面制定了《信息公開條例》，但此條例作為下位法，不可能突破其上位法《保密法》的規(guī)定，政府信息公開的范圍和公開的程度仍然是極其有限的。

在《信息公開條例》實施一年多來，面對危機事件的傳播時，信息被有意封鎖的事情仍有發(fā)生，但很少有記者或媒體為此而打官司的案例，這正是這一條例在實際操作上需要磨合的具體體現(xiàn)。

條例執(zhí)行與危機傳播之間存在的磨合點分析

對于危機傳播。多年來的慣性做法使這類信息不公開已經(jīng)“合法制度化”。多數(shù)官員的固定思維仍是認為報道危機事件就是影響社會穩(wěn)定，破壞黨和政府的形象。因而，媒體在信息的獲取上基本都會受到阻撓。王再承歸納了三種因素阻礙災難事件的報道：個人和小集團利益的阻礙、“地方利益”的阻礙和“國家利益”的阻礙。從而形成了危機傳播中存在的普遍問題：封閉信息，延誤報道時機；避重就輕，有頭無尾。

這些固定思維與傳統(tǒng)做法在《信息公開條例》實施后雖有可喜的變化，但這種習慣思維與做法的影響仍然根深蒂固。因為《信息公開條例》雖然已經(jīng)實施，但政府體系長期習慣于操作不公開，缺乏基本的透明度，這種狀況已經(jīng)具有了一定的慣性：而要改變它，自然會遇到相當大的阻力。從主觀上來講，官員更習慣于能不公開就不公開。北京理工大學胡星斗教授指出，正是這些官員的傳統(tǒng)思想禁锎，可能會把“保密審查”等條款大加利用和“發(fā)揮”。從而拒絕公開本應(yīng)公開的信息。

梳理近年來的危機事件，這種思維與做法下造成的行政阻礙清晰可見。對于自然災害事件的報道，如今阻力相對較小，汶川大地震之所以能做到公開透明。一定程度上也因為其完全是天災事件。對于政治和社會危機事件，在報道上還是十分謹慎。如定州事件、甕安事件、拉薩“3·14”事件、石首鬧事事件等，皆有這一思維的體現(xiàn)。

為防范上述思想與行為，保障信息公開，《信息公開條例》第三十條、第三十四條分別規(guī)定，“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關(guān)負責對行政機關(guān)政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查”；“行政機關(guān)違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制的，由監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)責令改正……”但從這兩條來看，其一是缺乏外來監(jiān)督，其二是這種自我系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督很容易造成形式主義，從而缺乏威懾力。

結(jié)語

《信息公開條例》的實施體現(xiàn)的是一種新觀念已被“法”的形式認可。但成文法的制定僅僅意味著開創(chuàng)一種制度的可能，而不能決定一種制度能否立刻被良好執(zhí)行，因而這也是正?，F(xiàn)象，隨著這一條例的逐步完善與社會的逐步發(fā)展，兩者之間將會達到和諧的統(tǒng)一。