歷史上官府應對信訪的規(guī)則

中國從漢朝起就有接納庶民來訪的專職機構(gòu)。唐朝的信訪受理，有一整套投函拆閱、批復處理的運作規(guī)則。宋朝的投訴上訪，要收費取保，申報住址。

投訴公車，必須接納

兩漢以公車署為中央信訪接轉(zhuǎn)機構(gòu)的制度沿襲到魏晉南北朝，惟隸屬關(guān)系常有變化，如三國魏時，公車歸皇宮警衛(wèi)司令(衛(wèi)尉)領(lǐng)導，東晉和南朝宋、梁的公車，歸皇帝的侍從顧問機構(gòu)門下省領(lǐng)導，北齊則將公車署劃歸衛(wèi)尉等領(lǐng)導。總體上看，該機構(gòu)一直是君主于行政、司法乃至監(jiān)察系統(tǒng)以外直接了解社情民意的管道。如北魏文成帝在太安元年(455年)發(fā)詔書，道是特派尚書穆伏真等三十人巡行州郡，民眾對地方長官或褒或貶及冤屈等事，可以直接向這些中央特使反映，如果“使者受財，斷察不平，聽詣公車上訴”，就是說假定巡視團也腐敗了，還有一條赴公車上訪投訴的門路。

再如北齊制度，凡行政系統(tǒng)不予受理，而當事人認為有枉屈要申訴的，公車署必須接納;倘判定應予奏聞的，就要遞呈皇帝。

不過制度和責任都是寫在紙面上的東西，能否認真貫徹，還是與政治環(huán)境及吏風密切相關(guān)。如北魏孝明帝即位之初，尚書令即政府首腦元澄奏利國濟民事凡十條，又奏墾田授受之制八條，“甚有綱貫，大便于時”，很有一點蕩滌積敝、咸與維新的氣象，一時間前往公車上訪上書者甚眾，“公車署以理冤事重，奏請真案”，就是請求調(diào)取存檔以供澄清原貌，分析處理。元澄認為政府檔案多“以秘要之切”，應“防其宣露”，但公車署既然肯切實承擔起關(guān)心民瘼、化解矛盾的責任，行政部門也應該配合，“宜繕寫事宜，以付公車”(《魏書》卷十九)。

“細民言事，咸為申達”

作為君主耳目之設(shè)和知達下情的信訪接轉(zhuǎn)機構(gòu)，漢魏南北朝的公車署前，大多豎有謗木和肺石當作標志，北宋沈括在《夢溪筆談》里寫道:“長安故宮闕前，有唐肺石尚在，其制如佛寺所擊響石而甚大，可長八九尺，形如垂肺”，看來一直持續(xù)到唐代還有。后來又添置了在朝堂外設(shè)登聞鼓的措施，取名“登聞”，意思是臣民有諫議或冤情要訴，卻遭壓制，可以徑去闕前擊鼓，登時上聞。《晉書·衛(wèi)瑾傳》里有“撾登聞鼓”的描述，說明晉時已有。北魏太武帝也曾有“闕左懸登聞鼓以達冤人”的詔令(《資治通鑒》卷一二二)，是承襲前朝，其后唐宋因之，一直存在到明代。

南朝的梁武帝尤擅顯示關(guān)心民瘼，多次頒詔解說“屋漏在上，知之在下”的道理，要求各級政府必須做到“細民有言事者，咸為申達”。他剛即位時還有個創(chuàng)新，詔令“于公車府謗木、肺石旁各置一函”，凡批評時政、讜言諫議而當官者不肯代為奏聞的，可以投書謗木函中，凡受豪門欺凌、官長壓制而“欲自申”的，可以投書肺石函。由于這兩個信箱都是密封的，寫信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御覽。

來京上訪，疏導管理

再如，當時尚無全國聯(lián)網(wǎng)的民辦郵政，如果不能托人代為投匭，許多從外地來京投匭者的性質(zhì)其實就是“上訪”，假如疏導管理不當，也是令人撓頭的問題。對此，唐文宗時任理匭使的李中敏在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，搞了一套措施，大抵是:凡來投函者進入光順門時，應該由負責京師治安的金吾衛(wèi)問明姓名住居去處，或由金吾“責定住處”，匭使院收狀后，“便差院子(雜役)審復”，再照會京兆府備案，既方便本司及有關(guān)部門在受理時“或要召問”，又避免了外地來京上訪人員任意行止的無序化。“如過旬日無處分，即任東西”，大概就是若在十天期限內(nèi)沒有答復，便要離京等候結(jié)果。

另外，匭函制實行后，還曾發(fā)現(xiàn)有人借投函搞匿名攻訐或詐偽的現(xiàn)象。對此，理匭院曾依照漢晉做法，要求投函一式兩份，由知匭使先驗副封，判別是否偽濫再予受理。但也有人認為先驗副封不啻是先設(shè)一道裁決可否的關(guān)口，違背了下情上達的置匭本意。幾經(jīng)反復后，勘驗副封的措施最終罷廢。

“進擾公庭，遞解回籍”

唐代的匭制究竟取得多少實效，很難一言以蔽之。筆者看到的幾則評判性文獻，多從“獻計獻策”類型的上書著眼。據(jù)唐玄宗時吳兢的《上皇帝納諫疏》，凡議論時政“言有可采，但賜束帛而已”。而假如切辭忤旨，觸怒龍顏，便有“朝堂決杖，傳送本州”的危險。不過想走終南捷徑的還是大有人在，如唐宣宗的一道敕書所言:“有已曾進狀，令所司詳考，無可采取，放任東西。未經(jīng)兩三個月，又潛易姓名，依前進擾公廷。”照此看來遞解回籍的比例也不會太高。

武則天時，侍御史徐有功的上疏中提及“陳屈審冤”類型的上書情況，直言“設(shè)匭投狀，空有其名，竟無其實”，乃至“延引歲時，拖曳來去，叩閽不聽，撾鼓不聞，抱恨銜冤，吁嗟而已”。但假定絕對是這個結(jié)果，匭院早就關(guān)門，不會再有以后的各種措施出臺。總之，還有待依據(jù)翔實的史料進行分析，惟不能對其效果作過高估計是肯定的。

要投訴，先付錢

此外，投匭還要付費。《客語》云:“凡投匭有費。謂如投匭，親事官每名兩貫文，大率費不下一二萬。”制度:登聞院收到上書后，除事關(guān)緊急約時通進外，要把投函放進特制的銅匣里，按五日一通進的規(guī)定，送進宮內(nèi)，負責抬、背銅匣進宮出宮的吏卒就稱“親事官”。假如這項工作至少有兩個親事官搭配做，那么投匭一次的付費就是四貫文即四千錢。比照《宋會要》記載的“和買夏稅納絹每匹折納價錢二貫文足”，就是兩匹絹的價值。這還是政府的“和買”價，市價又過于此，可見上書的代價不低。惟既然每年能收費“不下一二萬”，說明上書者還是不少。

需要指出的是，這種“親事官”都由皇城司即宮城警衛(wèi)局屬下的禁卒充任，并不屬于登聞院編制。這樣看來，付款投匭多半不是祖宗定制，而是皇城司自己搞出來的收費項目吧。由于這筆可觀的進項既打不進登聞院的“機關(guān)收入”，也非親事官個人所得，故《客語》又說:“而兩院及親事官等不喜人來投[匭]，多深藏匭，置人所不見處。”僅從這些障礙來評判，上比漢唐，下比明清，北宋信訪機構(gòu)的衙門作風大概是最嚴重的。

(摘自《官場那些道兒》)