政校分開的必要性分析

近年來，我國高等教育的發展速度非常迅猛，大學正在由精英型高等教育機構向大眾化教育構過渡。然而，大學似乎正在越來越遠離其本來的面目，大學原有的特色正逐漸喪失，正日益向行政機關靠攏，失去了昔日學術殿堂的功能：很多大學忙于建房而疏于學科建設，大師難覓：一味滿足社會即時的需要，急功近利主導大學的教學和科研，大學已逐漸喪失了社會批評的功能：一味追求數量和規模，忽視了質量和水平的提高；如果聽之任之，也許我國大學與世界一流大學的差距將會越來越大，大學將難以完成其使命。

社會在轉型，教育要轉制。而教育管理體制應該怎么轉也是時下困擾相關決策者的一個重大問題。筆者認為應從“政校不分”到“政校分開”。很多時候，一提到“政校分開”，就有人會瞪大眼睛，疑竇頓生：“這不是要使學校脫離政治嗎”?究其原因，無非是沒有很好地了解其真正含義，“政校分開”的“政”是政府的“政”，而不是政治的“政”：“政校分開”涉及的只是政府與學校之間的關系，而不涉及政治與學校的關系。從另一種相對微觀的意義上說，政校分開，指的是教育行政管理部門和學校在辦學職能上分開。

前幾年高校大躍進，擴招、并校、建大學城，人人興奮莫名。但是突然，高校畢業生找不到工作，家長、學生開始郁悶。然后公眾又被嚇了一跳：高校欠了很多債。專家們十分認真地討論，高校靠什么來還債?公眾也問：難道高校也要破產嗎?但其實高校書記、校長精明地欠下了債務，政府則會主動地稀里糊涂償還。

可以預計，在現有的大學體制下，未來大學債務必將呈現出膨脹趨勢。要想走出太學背負巨債的陷阱，需要對大學治理體系進行根本改革，像當初實現政企分開一樣，實現政府、大學分開。大學負債，很大程度上是地方政府操縱甚至強制的結果。大學高速擴招，本身就是政府的安排，大學管理層之所以無法讓大學置身于地方發展房地產業的狂潮之外，也是因為，書記校長們的任免掌握在政府手中，而政府對書記校長的考核，在很大程度上看其是否配合政府發展經濟。大學商業化不過是大學行政化在特定時期的具體表現而已。大學當然可以公辦，政府也當然有責任給大學撥發一定款項。但是，公辦不等于政府直接管理大學，政府撥款也并不必然讓政府有借口操縱大學。一個合理的大學治理體系，必須把政府與大學隔離開來。可行的辦法是，建立大學理事會，作為大學財政與行政的最高決策機構。理事會以獨立理事為主，校長由這個理事會選聘，并對其負責。大學的重大建設、發展項目，必須由該理事會審議。這方面，海外辦學的經驗值得借鑒。這樣，大學將成為一個獨立的法人，理事會將是一個信托機構，接受政府撥款和捐款，并盡到善意使用信托資金的法律責任。政府與大學的關系跟其他捐助者沒有太大區別。

政校分開與防治高校腐敗

天津大學原校長單平及副校長杭建民涉嫌炒股被免職事件已經塵埃落定，但留下的反思卻并未停止。目前，像天津大學這樣的部屬高校，其資金主要來源于學生繳費，政府撥款，社會捐贈以及通過校辦企業獲得收入等等，對于前兩者教育部有嚴格規定，而來自社會方面的捐贈，一般捐贈者會指定用途或配以監管，學校很難挪作他用。所以通過校辦企業或公司的名義來獲取收入這一塊成為各大學另辟蹊徑個的唯一選擇。

而大學本身有其特殊性，盡管是屬于政府興辦，但從其性質上來講，還是國有失學，或者說全民所有的大學，政府只是委托環節中的一環。大學是非贏利性機構，但校辦企業的盈利導向并不存在問題，是因為通過大學資金獲得的收益并不進入個人腰包，而是要用于與大學發展相關的用途。當然存在的情況是，多半由企業負責人拿走，或者設所謂小金庫等等，而沒有被用于大學的基建、教授招聘或者學生培養等。究其原因，卻又與政府辦校有關。

教育部在天大投資案發生后，召開緊急會議要求“全國各高等院校黨委和行政領導班子，認真吸取天大巨額資金損失案的教訓，對校辦單位資金使用管理情況開展一次清查，對出現的問題進行整改。”也就是所謂的自查。聯想到當日李金華對高校審計出的巨大問題但又無法作為的無奈，所謂自查的效力難免讓人懷疑。即便形成了“領導班子集體決策”，是不是就一定能保證投資不出風險呢?

醫療和教育改革被譽為改革過程中“最后的堡壘”。而且大學又沒有向社會公開其財務預決算，更缺乏獨立第三方的審計，加上考核大學成功與否的標準不明，所以導致一個大學校長難以真正產生對學校負責的激勵。而之所以目前原本屬于全民的非營利性組織——大學會有資金上的挪用與不時耳聞的學術腐敗，這一切源于行政辦校的思路從根本上出錯。國企改革過程中“政企分開”的經驗可以為大學改革提供借鑒與啟示，現在已經到了“政校分開”，還大學作為非營利性組織的真面目的時候了。

政校分開的必要性

我國的教育體制仍然在計劃經濟時代的模式里徘徊，其實質就是“政校不分”。它就像一根鐵鎖鏈，束縛了我國大中小學校的“手腳”，壓抑了校長和教師的積極性與創造性，導致廣大學校的發展缺乏內在活力。在這樣一個市場經濟體制快速發展的年代里，“政企分開”已從理論走向實踐，“政校分開”也已成為深化教育體制改革的迫切需要，同時也是我們教育工作者的歷史責任。

中國高校體制的主要問題是政校不分。建國初期，我國建立了與計劃經濟體制相適應的政校不分的高等教育體制。那時別無借鑒，只有學習蘇聯的高校體制；那時政府工作人員，大多行伍出身，只是熟悉軍隊的命令體制、路徑依賴和制度慣性，使人們選擇了政校不分的體制。中國現行的高等教育模式仍然是以行政控制為主導、政府融投資者、辦學者、管理者為一體的政校不分體制。這種模式能夠集中使用人力、物力、財力于政府要優先發展的大學、專業里。

在經濟體制已由計劃經濟轉向市場經濟，其在計劃經濟條件下的優勢正在逐漸變成市場經濟條件下的劣勢。政校不分造成教育行政部門管了許多如招生權、用工分配權等本應高校管的事情，管的過多，統的過死，造成高校行政化，大學日益向行政機關靠攏，昔日學術殿堂的功能正逐漸失去，教學和科研過于急功近利，追求數量和規模而忽視質量和水平的現象并不鮮見。政校不分造成就業難。僵化的行政管理使教改步履艱難，教學內容陳舊、教師照本宣科、學生死記硬背、缺乏創造力，因此“畢業即失業、大學生不如農民工”。市場經濟體制與政校不分的教育體制的矛盾日益突出。中國的高等教育近年來發展很快，主要靠的是引入市場機制。公有的資金不能滿足教育發展的需要，因而發展民辦高校，實現公立高校和民辦高校之間的競爭，制度互補，提高了高校質量：學生交費上學，分擔教育成本，緩解了辦學經費緊張的問題。居民收入增長，富裕階層的出現和貧富差距的拉大，選擇性教育需求的擴展，也是辦學投入多元化產生、發展的客觀原因。資金來源的多元化，相應要求政校分開。因為資金的所有者從關心其資金使用效益出發，要求相應的教育決策權和管理權。辦學資源配置市場化，學校消耗的人力、物力等教育生產要素都受到市場供求的調節，學校要在生產要素市場上通過價格競爭獲取。大學的招生數量、專業設置、層次結構、教學內容等要適應勞動力市場的需要，受勞動力市場的調節。教育投資市場化、多元化，也有利于提高教育投資效率和實現教育公平。教育投入多元化，學校數量增加，學生擇校余地增加，學生擇校的過程就是評價學校質量的過程，促進教育質量提高。

“政校分開”符合黨和國家關于教育改革與發展的一系列文件及法規的基本精神。早在80年代中期，黨和國家就提出了解決這一問題的新思路和新措施。《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“在教育事業管理權限的劃分上政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力：而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。”“中央認為，要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統地進行改革。改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的學自主權。”《中國教育改革和發展綱要》正式提出了“政事分開”的原則：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”“政事分開”是一個適用范圍比較寬的一般性原則，它覆了政府與科研、學校、醫院等事業機構的關系。具體到政府與學校的關系上，“政事分開”，是“政校分開”。雖然，《中國教育改革和發展綱要》只涉及了高等學校，還有一個“是否適用于基礎教育各級各類學校”的問題，但這絕對是一個值得進一步探討的問題。

高等教育體制以及運行機制的性質與方式受制于一定的政治經濟體制與運行機制的性質與方式。有什么樣的政治經濟體制以及運行機制，就有什么樣的高教體制以及運行機制與之相適應。那么，隨著計劃經濟體制轉向市場經濟體制，高校的政校不分的體制也應該轉向政校分開的市場體制。在市場體制下，企業根據生產需求，選擇勞動者。目前，大學生就業越來越難，原因是存在結構性短缺與過剩的矛盾，這說明高校的計劃體制已經不適應市場經濟發展的需要。經濟市場化的改革成功為高等教育改革提供了經驗和示范，教育必須面向市場，高等教育政校分開勢在必然。這是政校分開的根本原因。