優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的研究

[摘要] 在21世紀(jì)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制將日臻完善。要處理好稅收結(jié)構(gòu)和稅收調(diào)控的關(guān)系;兼顧公平與效率并優(yōu)先考慮效率的要求，適時(shí)轉(zhuǎn)換稅制結(jié)構(gòu)模式;加大費(fèi)稅改革的力度;優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以建立與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的稅收制度。

[關(guān)鍵詞] 稅制結(jié)構(gòu)稅收政策稅收征管

眾所周知，稅收是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。稅收與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，具有其他政策手段不可代替的作用。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控或促進(jìn)收入公平分配方面上，也往往需要運(yùn)用稅收政策來實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，許多國家在促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)增長，以及收入公平分配等方面都成功地運(yùn)用了稅收手段，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要的作用。因此，稅收在我國當(dāng)前形勢(shì)下所能發(fā)揮的作用及如何發(fā)揮作用尤為重要。

稅收是一種分配方式，也是一種資源配置方式。國家征稅是將社會(huì)資源從納稅人轉(zhuǎn)向政府部門，在這個(gè)轉(zhuǎn)移過程中，除了會(huì)給納稅人造成相當(dāng)于納稅稅款的負(fù)擔(dān)以外，還可能對(duì)納稅人或社會(huì)帶來超額負(fù)擔(dān)。所謂超額負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是國家征稅一方面減少納稅人支出，同時(shí)增加政府部門支出，若因征稅而導(dǎo)致納稅人的經(jīng)濟(jì)利益損失大于因征稅而增加的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，則發(fā)生在資源配置方面的超額負(fù)擔(dān);二是由于征稅改變了商品的相對(duì)價(jià)格，對(duì)納稅人的消費(fèi)和生產(chǎn)行為產(chǎn)生不良影響，則發(fā)生在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面的超額負(fù)擔(dān)。正因?yàn)槿绱耍杂斜匾脖仨殞?duì)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

一、稅收征管與優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的關(guān)系

進(jìn)行稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有許多方面，而傳統(tǒng)的稅制優(yōu)化理論為了分析的簡便，往往把稅收征管成本和征管部門的征管能力忽略了。然而現(xiàn)實(shí)生活中，再好的稅制，最終必須依靠征管才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。稅收征管的難易程度和征管成本的高低，直接影響到優(yōu)化稅制的設(shè)置。由于稅收征管因素的影響，有可能使得優(yōu)化稅制在執(zhí)行中產(chǎn)生意想不到的結(jié)果，偏離設(shè)計(jì)時(shí)的初衷。因此，有必要把優(yōu)化稅收理論和稅收征管有機(jī)地結(jié)合起來，將征管因素作為衡量稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

1.稅制優(yōu)化必須考慮征管因素

(1)稅收征管的成本不容忽視

優(yōu)化稅制理論往往在稅收導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率損失與增進(jìn)社會(huì)公平之間進(jìn)行權(quán)衡，以尋求社會(huì)福利的最大化。然而，稅制優(yōu)化和稅收征管是密不可分的，稅收征管是保證稅收制度有效運(yùn)行的手段，稅收制度目標(biāo)依賴于稅收征管來實(shí)現(xiàn)。但稅收的課征并不是一種不花錢的活動(dòng)，相反，稅務(wù)當(dāng)局征稅要消費(fèi)資源。與此同時(shí)，納稅人奉行稅制要付出代價(jià)，包括會(huì)計(jì)師和稅務(wù)師費(fèi)，還有納稅人在填寫稅收申報(bào)表和作記錄時(shí)所花的時(shí)間價(jià)值。

優(yōu)化稅制應(yīng)當(dāng)考慮到稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管費(fèi)用和納稅人的依從費(fèi)用。目前發(fā)達(dá)國家的稅收成本一般是1%～2%，而我國是發(fā)展中國家，征管水平較低，因而稅收征管成本更高。稅收征管成本對(duì)優(yōu)化稅制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了較大的影響，其影響可能大到足以扭曲優(yōu)化稅制設(shè)計(jì)時(shí)的初衷。

(2)稅收征管能力制約稅制優(yōu)化

政府征管能力是稅制結(jié)構(gòu)選擇和調(diào)整的重要約束條件。在短期內(nèi)，一國政府的稅收征管能力總是有限的，稅制結(jié)構(gòu)的選擇與調(diào)整不能超越這個(gè)限度。稅制模式只有當(dāng)它與政府征管能力相適應(yīng)時(shí)，才具有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。也就是說，稅收征管所具備相應(yīng)的技術(shù)手段，征管隊(duì)伍所具備的相應(yīng)素質(zhì)，對(duì)稅制的實(shí)施必不可少。如果一個(gè)國家不顧自己的征管能力，片面追求稅制優(yōu)化，反而可能導(dǎo)致稅收征管中的稅收流失，從而降低稅制的可信度，使稅制的既定目標(biāo)落空，最后得不償失。因此，在政府征管能力許可限度內(nèi)選擇和調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)才是最切實(shí)可行的。

(3)稅制優(yōu)化必須考慮稅收征管環(huán)境

良好的法制環(huán)境是稅制得以貫徹落實(shí)的根本保證，而較強(qiáng)的國民納稅意識(shí)則有助于稅制的優(yōu)化。一國如果不考慮自己的法制建設(shè)水平，盲目地追求稅制的優(yōu)化，使稅制繁瑣復(fù)雜，結(jié)果極有可能適得其反。同樣，國民的納稅意識(shí)及納稅觀念也不容忽視，例如，在一個(gè)納稅意識(shí)淡薄的國家，實(shí)行簡便的稅制應(yīng)是明智的選擇。

我國是一個(gè)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的發(fā)展中國家，應(yīng)該說我國的征稅環(huán)境并不理想，當(dāng)然這一切隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是可以改變的，但非一日之功，我國稅制優(yōu)化設(shè)計(jì)時(shí)不能不考慮這一因素的影響。

2.稅制優(yōu)化有助于稅收征管效率的提高

考慮了政府稅收征管能力、稅收征管環(huán)境等因素影響的優(yōu)化稅制設(shè)計(jì)，事實(shí)上又有助于稅收征管效率的提高。評(píng)價(jià)稅收征管效率既要考察取得定量收入所耗費(fèi)的征管成本;也要衡量由于政府征管能力不足及納稅人逃避納稅而造成的稅收損失;事實(shí)上還應(yīng)考慮稅收征管能夠征收多大規(guī)模的收入，以滿足政府必要支出的需要。過于簡化的稅制其征管成本肯定很低，納稅人也難以逃稅，但集中的收入也有限，顯然并不足取。合理的稅制結(jié)構(gòu)，既有利于征集到適度規(guī)模的稅收收入，又使稅收征管部門有能力承擔(dān)征管任務(wù)。同時(shí)，合理的稅制結(jié)構(gòu)也有利于減輕納稅人的抵觸情緒，有利于納稅人對(duì)政府職能部門的監(jiān)督，有利于納稅人之間的相互監(jiān)督，這一切無疑會(huì)提高稅收征管效率。

3.稅收征管能力的提高可以促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

稅制的優(yōu)化無疑會(huì)受到政府征管能力的制約，但政府征管能力并不是一成不變的。政府的征管能力通過充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性也是可以提高的，政府征管能力的提高給稅制結(jié)構(gòu)的選擇提供了更大的空間，有助于稅制結(jié)構(gòu)的更加合理、更加完善、更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此努力提高政府征管能力是我國稅制改革與征管改革長期發(fā)展的重要任務(wù)。

那么，近期或未來一段時(shí)期究竟如何優(yōu)化我國的稅制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)我國的稅制改革呢?我們認(rèn)為，我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)包括兩個(gè)層面:一是稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，既逐步降低流轉(zhuǎn)稅的比重，增大非流轉(zhuǎn)稅收的份額;二是中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要建立合理、科學(xué)的地方稅體系，保證地方財(cái)力。

二、稅制改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在以下幾個(gè)方面

1.完善增值稅制度

一是逐步將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，徹底解決重復(fù)征稅的問題。近期可考慮解決機(jī)器設(shè)備的扣稅問題。二是擴(kuò)大增值稅的征稅范圍，將建筑安裝、交通運(yùn)輸納入增值稅范圍。三是取消增值稅各環(huán)節(jié)的減免稅，減少征管漏洞。

2.改進(jìn)和完善消費(fèi)稅

適當(dāng)調(diào)整并擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍，將某些奢侈品和不利于環(huán)保的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征稅范圍，同時(shí)取消對(duì)輪胎、酒精等產(chǎn)品征收的消費(fèi)稅，提高小汽車、摩托車、煙、酒、高檔化妝品的稅率，燃油稅、車輛購置稅并入消費(fèi)稅。

3.企業(yè)所得稅的改革包括兩個(gè)方面的內(nèi)容

一是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將稅率降低為26%左右，并規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。規(guī)范稅前扣除項(xiàng)目，稅收優(yōu)惠政策逐步實(shí)現(xiàn)從過去區(qū)域性優(yōu)惠為主向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格控制財(cái)政性、貨幣性政策的減免措施。為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，應(yīng)改變目前按應(yīng)納稅所得適用低稅率的辦法(因?yàn)橹行∑髽I(yè)與低應(yīng)納稅所得額之間無必然聯(lián)系)，以衡量企業(yè)規(guī)模的指標(biāo)，如雇員人數(shù)、資產(chǎn)總額、凈資產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)，來確定適用低稅率的中小企業(yè)。此外，在我國企業(yè)所得稅法中應(yīng)細(xì)化對(duì)跨國納稅人的轉(zhuǎn)讓定價(jià)和國際稅收抵免的有關(guān)規(guī)定，以適應(yīng)稅收的潛在競爭。

二是穩(wěn)定企業(yè)所得稅分享改革。企業(yè)所得稅分享的改革，涉及各級(jí)政府間利益的調(diào)整，關(guān)系重大。為保證分稅制財(cái)政體制的嚴(yán)肅性和必要的穩(wěn)定性，所得稅分享的比例不宜頻繁調(diào)整。從2002年所得稅分享改革實(shí)際執(zhí)行情況看，各省特別是沿海地區(qū)的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅保持了良好的增長趨勢(shì)，中央財(cái)政已經(jīng)集中了相當(dāng)?shù)呢?cái)力。2003年分享比例改為“六四”后，中央集中的財(cái)力將進(jìn)一步增加，基本實(shí)現(xiàn)了適當(dāng)集中財(cái)力加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度的初衷。由于所得稅是地方財(cái)源的主要組成部分，如進(jìn)一步減少地方所得稅分享比例，將在一定程度影響地方財(cái)政收入增長潛力。在目前社會(huì)保障體制、農(nóng)村稅費(fèi)改革等各項(xiàng)改革全面推進(jìn)，教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域投入不斷加大，地方政府增支壓力巨大的情況下，主體財(cái)源的不斷削弱，將嚴(yán)重影響地方財(cái)政收支平衡。因此，從保證體制的穩(wěn)定性和地方政府公共事務(wù)保障能力考慮，應(yīng)穩(wěn)定中央與地方所得稅分享比例，2003年實(shí)行的“六四”分享，以后不宜再進(jìn)行調(diào)整。

4.改革個(gè)人所得稅

建立分類與綜合征收相結(jié)合的稅制模式;擴(kuò)大征稅范圍，除稅法規(guī)定的免稅外，個(gè)人全部收入都應(yīng)納入征稅范圍;規(guī)范稅前各種費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn);適當(dāng)調(diào)整稅率和減少級(jí)距，宜實(shí)行5級(jí)或6級(jí)超額累進(jìn)稅率，加大對(duì)高收入者的調(diào)控力度。

5.開征社會(huì)保障稅

在建立一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、高效、完善的社會(huì)保障制度體系的同時(shí)，為保證社會(huì)保障的資金來源，應(yīng)開征社會(huì)保障稅。實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人共同合理分擔(dān)，個(gè)體勞動(dòng)者等由自己負(fù)擔(dān)，計(jì)稅依據(jù)為工資、薪金所得，保持現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)水平。

6.開征遺產(chǎn)贈(zèng)與稅，調(diào)節(jié)社會(huì)分配不公，刺激即期消費(fèi)

通過征收遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅調(diào)節(jié)個(gè)體財(cái)富存量，進(jìn)而降低人們進(jìn)行儲(chǔ)蓄和積累財(cái)富的預(yù)期，促使人們改變傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念，增加即期消費(fèi);并將所集中的稅收主要用于社會(huì)保障支出，增加低收入階層收入，提高社會(huì)邊際消費(fèi)傾向，從而刺激消費(fèi)需求。

7.我國加入WTO會(huì)引起稅源的變化，因此，應(yīng)針對(duì)新稅源設(shè)立新稅種，從而優(yōu)化我國的稅制結(jié)構(gòu)

例如，為了建立和發(fā)展我國某些產(chǎn)業(yè)，對(duì)外國的傾銷商品、補(bǔ)貼商品，利用稅收手段予以限制是符合WTO規(guī)定的，因此，我國應(yīng)引入反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅等貿(mào)易限制機(jī)制。

我國1994年進(jìn)行的稅制改革建立的是以醫(yī)治短缺經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)的稅收結(jié)構(gòu)，而目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生了質(zhì)的變化，由全面的供給約束轉(zhuǎn)向需求約束，稅制改革的主要任務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕浜蠂移渌暧^經(jīng)濟(jì)政策來淘汰已經(jīng)落后不合理的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理和協(xié)調(diào)發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)比重和經(jīng)營水平，加快技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國際競爭能力。入世以后，我國多數(shù)產(chǎn)業(yè)都會(huì)不同程度的受到外國進(jìn)口產(chǎn)品的大沖擊，稅源結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)發(fā)生較大變化。因此根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律和入世對(duì)我國產(chǎn)業(yè)的沖擊波，選擇一條以結(jié)構(gòu)性調(diào)整、制度化創(chuàng)新為基本特征的改革新思路，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是我們的迫切任務(wù)。

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