行政訴訟第三人制度新解

摘要:行政訴訟第三人是行政訴訟中的一項重要制度，也是極具理論意義和實踐價值的一個重要問題。本文結合行政訴訟本身的特征來加以分析，根據訴訟第三人在行政法律關系中的不同地位，將其劃分為行政主體型、行政相對人型以及行政第三人型，既保證了法律關系的邏輯連貫性，又便于法官判斷，同時也有利于訴訟第三人明確訴訟自身權利，從而更好地完善我國的行政訴訟制度。

關鍵詞:行政訴訟第三人;行政法律關系;制度新解

中圖分類號:DF6 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0101—03

引言

行政訴訟第三人的有關問題，大家討論較少，近幾年的實踐中，對第三人的理解多有分岐。目前，我國有關行政訴訟第三人的規定主要集中在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第27條及最高人民法院《關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中。正如學者所言:“第三人是行政訴訟中一個十分復雜的問題。尤其在第三人的特征與范圍的理解上，由于《行政訴訟法》規定得不很具體，在實踐中很難把握，容易引起爭議。”[1]由于立法的過于模糊簡單，在理論界對行政訴訟第三人的范圍一直存在較大的爭議和分歧，且還沒有建立一個系統完整的理論標準;在司法實務中，各地的做法也相差頗大。究其原因，還是在于行政訴訟第三人理論上的缺陷，本文試圖從理論上確立界定行政訴訟第三人范圍的原則和客觀標準，在此基礎上對行政訴訟第三人的范圍作一大致劃分。

一、行政訴訟第三人概念

《行政訴訟法》第27條規定，同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟或由人民法院通知參加訴訟。這是對行政訴訟第三人的直接法律規定。根據這一規定，我們可以對其做這樣的定義:行政訴訟第三人是指與被訴具體行政行為有利害關系，申請參加或由人民法院通知其參加到行政訴訟中來的公民、法人或其他組織。

二、行政訴訟第三人與行政行為的“利害關系”

從《行政訴訟法》有關行政訴訟第三人的立法規定來看，界定行政訴訟第三人范圍的實體標準必須牢牢把握“利害關系”這個標準。筆者認為在把握利害關系的內涵時，應當從以下幾個方面來認識:

1.利害關系是一種相對獨立的利害關系。第三人與具體行政行為的利害關系相對于原被告之間的利害關系獨立存在。行政訴訟第三人是有關的公民、法人或其他組織因與被訴的具體行政行為有利害關系，為保護自己的合法權益而加入到訴訟中來的。如果有關的公民、法人或者其他組織同被訴的具體行政行為沒有獨立的利害關系，就無法參加到行政訴訟中來，行政訴訟第三人也就不成其為第三人了。因此，行政訴訟第三人與原告和被告有著不同的利害關系，第三人既不屬于原告也不屬于被告，具有自己獨立的權利義務。正是因為這種不同于原告和被告的獨立的利益關系，才使得第三人成為獨立于原告和被告之外的參與行政訴訟活動的公民、法人和其他組織。

2.利害關系的性質應當是直接利害關系。有學者主張第三人與提起訴訟的具體行政行為必須有直接利害關系，否則便不能成為第三人。也有學者認為，第三人與提起訴訟的具體行政行為既可以是直接利害關系，也可以是間接利害關系。筆者贊同直接利害關系說，即與提起訴訟的具體行政行為有間接利害關系的人，不能成為行政訴訟第三人。理由如下:

作為相對一方的公民、法人或者其他組織，在社會生活中往往是多種法律關系的主體，承擔著多層義務。具體行政行為實施后，在行政相對方與行政機關之間沒立、變更和消滅行政法律關系，不可避免地要影響到相對一方對其他法律關系權利的行使或義務的履行。如果受到具體行政行為間接影響的人都以第三人身份參加訴訟，則有過度擴大第三人范圍的傾向，會嚴重影響訴訟效率[2]。

比如:某建安公司與縣公路局簽定了修筑一座公路橋的行政合同，之后，某建安公司又與某水泥廠簽定了供應l 000噸425號水泥的民事合同，明確規定該水泥將用于前行政合同指稱的公路橋。修橋工程開工后，縣公路局以工程質量要求較高為由，不同意建安公司簽定的供貨合同，要求建安公司購買另一水泥廠的名牌425號水泥，建安公司不同意。縣公路局單方面解除行政合同，導致建安公司與某水泥廠的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政訴訟，某水泥廠要求作為第三人參加行政訴訟，理由是縣公路局單方面解除行政合同的行為侵害了其民事合同權益。法院認為，判決結果將影響民事合同的履行，故準許了某水泥廠的請求[3]。筆者并不贊同法院的做法。若照此邏輯，試想，假如水泥廠還與某石灰石廠簽訂了買賣合同，因縣公路局單方面解除行政合同，導致水泥廠與某石灰石廠的民事合同亦不能履行，那么，該石灰石廠是否也能申請作為第三人參加訴訟? 如果該石灰石廠又與農民工簽訂了勞動合同，且因縣公路局單方面解除行政合同，該勞動合同亦未能履行，農民工是否也能申請作為第三人參加訴訟?倘若如此，必將擴大訴訟成本，也不利于法院對案件及時審結 。

3.利害關系應當同時包括行政法律關系和民事法律關系。有學者主張這種利害關系必須而且只能是被告行政機關與第三人之間的行政法律關系;也有學者認為，利害關系既有第三人與被告之間的行政法律關系，也有第三人與原告之間的行政法律關系，還包括第三人與原告之間的民事法律關系。筆者認為，利害關系的內容應包括以下兩項:

(1)第三人與被告之間的直接行政法律關系。這是在被訴具體行政行為以兩個以上行政相對當事人為對象所形成的行政法律關系中，原告以外的行政相對當事人與做出被訴具體行政行為的行政機關之間的行政法律關系。例如，因行政機關裁決民事糾紛而引起的行政案件中，民事糾紛一方當事人作為原告起訴，另一方當事人同做出裁決的行政機關之間的行政法律關系。(2)被訴具體行政行為直接涉及到的第三人與原告之間的民事法律關系。這類民事法律關系之所以與被訴具體行為有利害關系，是由于被訴具體行政行為直接涉及到了與原告的特定民事法律關系對方當事人的權利，使這類法律關系具有雙重性質。一方面，它是原告與他人之間的民事法律關系，正因為如此，才受到了被訴具體行政行為的牽連;另一方面，被訴具體行政行為直接涉及到與原告的法律關系對方當事人的權利，而這些當事人又沒有被作為行政管理相對一方，是潛在的行政法律關系。例如行政機關把處罰人借用、租用他人的財物當作被處罰人的財物予以沒收或將設置抵押權的財物當作被處罰人的財物予以扣留等。

三、行政機關作為訴訟第三人的分析

對于行政機關能否作為行政訴訟第三人學界有不同的看法和主張。有的學者就主張《行政訴訟法》第27條規定的“公民、法人或其他組織”不包括行政主體在內，故行政主體不能以行政訴訟第三人的身份參加訴訟[4]。筆者認為，行政訴訟第三人應當包括行政機關，其理由主要有以下幾點:

1.行政主體在行政訴訟中也可能存在獨立的利益，與被訴具體行政行為可能存在某些具體的利害關系。在市場經濟條件下，各種利益群體日趨多元化，不同類型的市場主體有著各自獨立的經濟利益或其他利益，即使同為國家行政機關，也有在國家整體利益一致前提下的地方或部門利益的存在，在每個人都被假設為其自身利益的最佳維護者的前提下，不同的利益主體均具有潛在的第三人資格與能力。行政主體作出的具體行政行為可能使諸多的利害關系人的合法 權益受到影響，也可能包括某些具備行政主體身份的行政機關。例如城建規劃部門批準了居民王某的建房申請，但房屋建成后被水利部門認為是違章建筑，妨礙行洪而強制拆除。王某對水利部門的拆房決定不服，起訴到人民法院。人民法院對水利部門具體行政行為的審查和判決不僅關系到王某的利益，也關系到城建規劃部門的利益。

2.行政機關作為行政訴訟第三人有利于司法公正和提高行政審判效率。無論在行政過程還是司法過程中，公正與效率都是一對矛盾，司法的價值取向理應注重公平優先，而行政的價值取向則更為強調效率優先[5]。在上述案例中，城建規劃部門以行政訴訟第三人參加訴訟，不僅是在維護自身的合法權益，同時其在行政訴訟中要維護自己的合法權益必須舉出證據證明自己行為的合法性和正當性，有利于法院聽取各方面的意見，查明案件真實情況，作出公正裁決，節約司法成本，提高法院的辦案效率。另外，賦予行政機關第三人訴訟地位也有助于保障原告損害賠償的救濟渠道的暢通。

四、行政訴訟第三人范圍的科學劃分

(一)行政訴訟第三人的現行分類狀況

我國行政訴訟第三人制度是在借鑒民事訴訟第三人制度的基礎上制定的，但并沒有類似于民事訴訟中有獨立請求權第三人與無獨立請求權第三人的劃分。行政訴訟第三人制度和民事訴訟第三人制度是兩種不同的訴訟制度，具有自身的特點。行政訴訟第三人參加訴訟的依據，是他與他人爭議的標的與被訴具體行政行為的合法性有直接的利害關系，他提出的主張有三種可能:一是既不同意原告主張，也不同意被告主張;二是同意原告或被告主張;三是不提出任何主張，當他支持的一方當事人敗訴后，可能被判決承擔某種義務。行政訴訟第三人范圍問題是行政訴訟第三人制度設計與操作的核心和關鍵。一方面，如果行政訴訟第三人范圍定得太小，則不能充分發揮這一制度的功能，從而會使其形同虛設;另一方面行政訴訟第三人范圍又不能界定得太大，否則就會使行政訴訟承擔本來不應由其承擔的任務，不利于行政訴訟目的的實現[6]。

從目前的分類情況看，主要有以下幾種分類方式:有的學者根據與行政訴訟利害關系的密切程度將行政訴訟第三人分為直接利害關系第三人和間接利害關系第三人[7]。有的學者根據利害關系的內容，將其分為權利關系第三人、義務關系第三人以及事實關系第三人[8]。有的學者根據訴訟第三人在訴訟中的法律地位，將其分為五類:處于原告地位的第三人、處于被告地位的第三人、支持原告訴訟請求的第三人、支持被告請求的第三人、與本訴原告和被告訴訟請求相獨立的第三人[9]。

筆者認為，馬懷德先生的權利、義務、事實三分法是符合類型化要求的， 在訴訟中也是可行的，但法學上的類型化標準并不是唯一的，只要是能夠滿足上述幾個特征的劃分方式，應當說都是有積極意義的。因此，筆者力圖從其他角度入手，來對行政訴訟第三人的類型作一個劃分，以期為司法實踐提供一種新的思路。

(二)從行政法律關系的角度劃分訴訟第三人

筆者認為，根據訴訟第三人在行政法律關系中的地位對訴訟第三人的類型進行劃分，將行政訴訟第三人分為主體型、相對人型以及第三人型三種類型。

1.行政主體作為訴訟第三人。在訴訟實務中主要有三種情況。第一，幾個行政主體聯合作出行政行為，行政相對人對其中的一個行政主體起訴，法院建議將其他行政主體列為被告，原告不同意的，法院將其他行政主體確定為第三人加入訴訟。第二，經復議起訴的行政案件，復議機關改變原具體行政行為的，作出原行政行為的行政主體為訴訟第三人。第三，行政主體因為委托組織的行為被起訴的，受委托組織作為行政行為的實際作出者以第三人身份參加訴訟。這一類訴訟第三人都參與了受訴行政行為的作出，與被告關系密切，雖然不用像被告一樣承擔敗訴的風險，但一旦該行政行為被確認違法，對第三人而言，也等于是對其所作行政行為合法性的否定，與敗訴并無兩樣。因此，該第三人必須在訴訟中進行積極的舉證，協助被告證明受訴行政行為的合法性。

其特點主要表現在:(1)被動性。此類訴訟第三人本應作為行政訴訟的被告出現，卻因為種種原因沒有被列為被告，但由于其掌握大量與案件相關的證據，為了便于查清案件的事實而由法院依職權通知參加訴訟。(2)協助性。因為該類第三人直接參與了行政行為的作出，所以有較強的舉證能力。雖然不用承擔舉證責任，但為了證明受訴行政行為的合法性，必須積極協助法院查清案件事實，以期作出有利于自身的判決。(3)預決性。如果被訴的具體行政行為被撤消或者宣布違法，則第三人所作的行政行為的效力也同時被否定，如果原訴行政行為被維持，則第三人不承擔任何權利義務。換言之，第三人行為是否合法也同時由判決間接地予以決定。另外，在實踐中還有一種特殊的情況，即兩個沒有隸屬關系的行政主體，對同一相對人作出了相互矛盾的兩個具體行政行為，如一個主體的批準行為導致了另一個主體的處罰行為，一旦判定一個行為違法，則另一個行為可推定為合法，反之亦然。在審判中，可以將被告之外的另一個行政主體列為第三人參加訴訟[10]。

2.行政相對人作為訴訟第三人。此類訴訟第三人發生在被訴具體行政行為有兩個以上相對人的時候，如果其中一個或幾個起訴，則其他相對人被列為第三人，主要包括下面幾種情況。(1)行政處罰中的共同被處罰人，如果其中一部分被處罰人提起訴訟，則剩余被處罰人不愿起訴的，應作為第三人參加訴訟。(2)行政許可中，許可爭議人起訴的，則被許可人可作為第三人參加訴訟。(3)行政確權案件中，一方當事人不服提起訴訟的，則另一方當事人作為第三人參加訴訟。(4)行政裁決案件中，一方當事人不服裁決提起訴訟的，則另一方當事人作為第三人參加訴訟。

3.行政第三人作為訴訟第三人。行政第三人，是指“與已經作出的行政行為有利害關系，受行政權作用或約束的，在行政法律關系中潛在的或暗示的公民、法人或其他組織。”[11]在訴訟實踐中常見的情形主要有:(1)行政處罰案件中的受害人;(2)對行政處罰、行政征收、行政強制等行政行為所指向的客體享有民法上的權利者;(3)認為具體行政行為 影響其相鄰權或者公平競爭權者。 根據《解釋》的相關規定行政第三人首先可以作為原告提起行政訴訟，還可以作為第三人參加訴訟，或者由法院通知參加訴訟。因此，此類第三人享有的訴訟權利與原告基本一致，主要表現在: (1)未被通知時主動申請參加訴訟。由于行政第 三人的潛在性和間接性決定的，法院在審理案件時不可能通知到所有的第三人。未被通知的第三人可以在 法定時間內自行提出申請，要求加入到行政訴訟中。 (2)不承擔主要的舉證責任。第三人，只需要證明被訴行政行為侵犯到其合法權益即可，主要的舉證責任仍然由被告承擔。

結論

對于行政訴訟第三人的確定將會嚴重影響到行政訴訟的公平與效率問題，對于現行的訴訟第三人的分類方法，我們必須意識到其存在著嚴重的問題，只有正確認識到行政訴訟第三人劃分的關鍵問題和標準，才有可能界定出一種符合我國行政訴訟要求與特點的訴訟第三人分類方法，從而破解我國行政訴訟上的一大難題。

參考文獻:

[1]張樹義.行政訴訟實務詳解[M].北京:中國政法大學出版社，1991.

[2]羅豪才.行政審判問題研究[M].北京:北京大學出版社，1990.

[3][8]馬懷德，謝志勇.行政訴訟第三人研究[J].法律科學，2000，(3).

[4]陳尚.略論我國行政訴訟第三人制度之完善[J].天水行政學院學報，2009，(1).

[5]孫笑俠.法律對行政權的控制[M].濟南:山東人民出版社，1999.

[6]馬生安.行政訴訟第三人范圍的科學界定——兼論我國行政訴訟第三人之立法缺陷及其完善[J].行政法學研究，2001，(3).

[7]吳衛軍，陳巖.我國行政訴訟第三人界定標準的檢視與重構[J].河北大學學報:哲學社會科學版，2007，(5).

[9]葉平.行政訴訟第三人舉證問題研究[J].行政法學研究，2003，(3).

[10]陳桂明，馬懷德.案例訴訟法教程[M].北京:中國政法大學出版社，1996.

[11]楊莉萍，陳力.對行政第三人理論幾個問題的思考[J].河北科技大學學報:社會科學版，2006，(4).

(責任編輯/ 吳鳳華)