試論風險社會視角下的政府危機管理體系建設

摘要:中國社會經過改革開放二十多年的持續繁榮和發展，已經進入社會轉型期。許多專家預測，我國已經進入一個危機高發時期。但是，當前各級政府的公共危機管理體系和管理水平，還沒有能夠跟得上這一發展趨勢。為了及時、準確地處理突發性危機事件，就必須構建一套科學有效的政府危機管理體系。

關鍵詞:風險社會;政府;危機管理

中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0037—04

當前，我國正在緊緊抓住新世紀頭二十年的重要戰略機遇期，全面建設惠及十幾億人口的小康社會。隨著社會的進一步轉型和市場經濟深層次變革、社會的中心群體和邊緣群體的分層、城鄉二元化趨勢的加劇以及社會的無序性和關聯度越來越高等因素的發展，社會的脆弱度也在隨之增高。任何一個局部性的突發事件，在政府管理失能的催化下，都很可能釀成社會危機。許多專家預測，我國已經進入一個危機高發時期。但是，當前各級政府的公共危機管理體系和管理水平，還沒有能夠跟得上這一發展趨勢。例如，2003年發生的“非典”，就暴露出政府在社會危機管理機制上存在著許多缺陷，以及公眾在面對諸如傳染性疾病這種直接危及生命安全的問題時心理承受能力的脆弱性。我們之所以在公共危機面前暴露出這么多問題，主要是因為我們的政府還習慣于常態下的管理，還沒有建立起一種公共危機管理機制。一旦出現公共危機，就容易按常態下的思維和方法去解決問題，造成很嚴重的后果。因此，如何構建一套科學有效的政府危機管理體系，及時、準確地處理突發性危機事件，已經成為今后一個時期各級政府必須給予高度重視的問題。

一、危機與危機管理

一般認為，危機是指對社會系統的基本價值和行為準則架構產生的嚴重威脅，并在短時間內和不確定性極高下必須做出決策的事件。①也就是說，危機通常是在決策者的核心價值觀念受到威脅或挑戰、有關信息不充分、事態發展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情境的匯聚。能夠形成這種情況可以是自然災害或人為的，其中人為危機可能來源于技術控制手段的缺乏或可以確認的人為錯誤。危機事件可分為三大類:一是來自自然的大規模災害，如地震、水災、臺風、大規模人群感染等;二是重特大事故，包括交通事故、火災、爆炸、劇毒危險化學品大量泄漏、重特大安全生產事故等;三是重大事件，包括群眾性的騷亂等。此外，還有恐怖主義行為、重大政治和經濟事件等。

一般而言，危機有幾個比較明顯的特征:(1)威脅性。危機的出現會威脅到一個社會或者組織的基本價值或者目標，當然其威脅程度視決策者的認知程度而定。(2)不確定性。由于環境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱，危機往往產生不確定性。這種不確定性主要表現為狀態的不確定性、影響的不確定性和危機回應的不確定性。(3)時間的有限性。決策者對于危機情形的處理，在決策上只有有限的反應時間，決策者面臨巨大的壓力和不確定性。(4)危機的雙重效果性。危機會帶來各種損失，但危機也可能孕育著機會和轉機，如果決策者直面危機，危機可以促進制度的革新和環境的變革。任何國家和政府都不可能免于各種各樣的危機，但是政府危機管理能力有強有弱;危機固然具有突發性，但是危機也是可以預防的;危機固然有不確定性，但是危機的不確定性是可以降低的;有些危機是無法避免的，但是人們可以減緩危機的強度，縮小和控制危機的范圍;危機固然會產生風險，但危機也是機會，是改善和發展的機會。

所謂危機管理，就是指組織為應付各種危機情境所進行的信息收集、信息分析、問題決策、計劃制訂、措施制定、化解處理、動態調整、經驗總結和自我診斷的全過程。危機管理的目的就是變危險為機遇，使之越過陷阱進入新的發展階段。從最廣泛的意義上說，危機管理包含對危機前、危機過程中、危機后所有方面的管理。通過尋找危機根源、本質及表現形式，并分析它們所造成的沖擊，就能夠通過降低風險和緩沖管理來更好地進行危機管理。簡而言之，有效的危機管理需要做到如下方面:減少危機的來源、范圍和影響;提高危機初始管理的地位;改進危機沖擊的反應;完善修復管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。

加強危機管理，對于維護社會穩定、推進政府職能轉變和提高政府管理水平有著十分重要的意義。首先，危機管理是提高組織管理績效的決定因素。眾所周知，危機的發生必然會導致政府管理系統內部的無序和系統失衡，從而影響政府的管理績效。實施危機管理可以保證政府組織系統在相對穩定的環境下運行。也可以使政府組織實現漸進式的管理變革，促進社會興旺發達。其次，危機管理是提高政府組織管理水平的必需。歷史和現實已經證明，缺乏危機意識，必然會導致管理水平低下。我國的政府組織和企業目前缺乏一種能夠預防、察覺和化解危機的內在機制。危機管理包容了政府組織在順境、逆境之中以及發展過程各階段的管理內容，是一種具有較強操作性的管理思想。最后，也是最重要的一點，危機管理是防止政府組織老化，使政府組織之樹常青的關鍵所在。在公共管理學中，有個“帕金森”定律，即政府組織從成立之日起就日漸傾頹。也就是說，防止政府組織老化也是政府組織存在的最重要職能之一。隨著社會和經濟的發展，政府組織的生存威脅越來越大，遇到的危機越來越多，因此，要防止政府組織老化，就必需實施和加強政府組織危機管理。

二、構建科學有效的政府危機管理體系已刻不容緩

隨著經濟社會的快速發展和全球化的加速，我們所賴以生活、工作的環境和經濟社會結構變得越來越敏感和脆弱，一個很小的沖擊都可能引發系統的紊亂和破壞。從2003年的非典事件、2004年的禽流感爆發事件到2008年的“3·14”西藏騷亂事件、汶川大地震、貴州甕安群體性事件、三聚氰胺事件等等，這些事件看上去似乎并不相關，但它們在本質上是有聯系的，共同預示著當代中國社會因巨大的社會變遷正在進入一個“風險社會”甚至是“高風險社會” 。

一方面，中國社會經過改革開放二十多年的持續繁榮和發展，已經進入社會轉型期。有研究表明，一些國家人均國內生產總值一旦達到1 000美元～3 000美元這個區間，是社會危機的高發期。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，同時也面對著國際關系復雜多變的嚴峻形勢。從國際上看，局部沖突和突發事件接連不斷，不確定因素明顯增多，民族分裂主義、宗教極端主義和恐怖活動的滋生蔓延，以及經濟和金融風險嚴重危及世界和平、穩定與發展。從國內來看，存在著一些值得重視的矛盾和問題，改革中出現的階層利益分化、分配不公、腐敗現象、假冒偽劣等社會熱點難點問題，容易引發社會動蕩。入世對一些行業的沖擊會比較大，意識形態領域的斗爭也將更加復雜。這些問題和矛盾會不同程度地表現出來，有時會形成劇烈沖突。由于我們解決社會沖突的制度化手段還不夠完善，極易形成危機事件。許多專家認為，中國2010年前后是“危機多發期”，最有可能出現危機的領域依次是“社會”、“金融”、“經濟”、“就業”，腐敗問題很可能成為危機的“導火索”[1]。這種現實，要求我們政府要有系統的應對戰略、策略，形成較強的反危機能力。

另一方面，中國現行的政府管理理念、方法和體制都不能完全應對社會轉型帶來的挑戰。主要表現為:(1)垂直管理:重心上移與效率低下。一般而言，各種危機事件大都起源于地方，地方理應成為事件的第一反應者。但是，由于我國當前不同層級間政府的權責缺乏明確規定，在危機管理中基層往往過于依賴上級政府，導致上級政府管理部門疲于奔命。我國現行的應急管理體系較多地延續了計劃經濟體制下形成的分災種的行業垂直管理模式，應急管理的重心過于上移，權力過于集中于上級部門，雖然權力集中便于調動資源，但它最大的問題是效率低下，成本很高，容易造成資源浪費。(2)職能分割:多頭管理與協同不暢。隨著突發事件的綜合性和超地域屬性日趨明顯，應急管理中的處理事務涉及從交通、通訊、消防、信息、醫療衛生、救援、安全、環境、軍事、能源等各部門，幾乎包括了所有政府部門。這就要求相關部門協同運作，快速有序地采取措施，盡快控制事態發展。由于我國各級政府一般都缺乏常設性的危機管理綜合協調機構，導致復合型事件發生后各部門容易相互扯皮、踢皮球，影響應急管理的效率。我國現有的緊急救助服務系統大致分為兩類。一類是緊急救助電話(包括110、119、122、120等)，其功能主要以緊急救助為主。另一類是以市長熱線、局長熱線等為代表，由政府有關部門和單位的值班電話或服務電話組成的“群眾呼聲電話網絡”，其主要功能是接受群眾的投訴、建議、批評等。由于各救助系統互不隸屬，資源不能共享，政府應急管理處于多頭管理的狀態，導致各部門之間很難快速協調，應急處置效率低下。(3)建設誤區:重應急能力與輕社會教育。危機管理貴在平時，即在日常生活中通過教育、培訓以及情景訓練等，樹立正確的危機意識，增強全社會的自學習、自適應能力。我國在危機管理建設過程中，出現了一種重政府應急能力建設、輕全民危機教育和培養的傾向。這導致整個社會的危機意識比較薄弱，自救意識和應對能力較差。目前，我國公務人員的培訓系統已經逐步開始重視危機管理的內容，但整個社會的公民素質教育體系、危機意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏，更無從談及緊急狀態下的心理防范、法律救助和心理援助。

尤其值得一提的是，由于信息技術的飛速發展和快速普及，對政府傳統的危機處理方式提出了極大的挑戰。由于我們國家的宣傳部門長期重視正面宣傳，對作為黨的喉舌大眾媒體實行嚴格的管制，對一些突發性危機則以影響社會穩定為由進行嚴格的新聞控制。但信息技術的飛速發展和快速普及使信息傳播的方法、渠道、速度發生了根本改變，公眾獲取信息方式多樣化，信息的控制和封鎖已經不可能。互聯網作為一種平權化的媒介，它為廣大民眾提供了一種嶄新的信息渠道和話語空間。當人們所急需的消息無法為主流媒體證偽時，網絡傳播具有對抗控制的巨大反制力。其技術優勢突出，在報道數量和及時性方面遠遠強于傳統媒體。它的強滲透性很強，具有信息量大、速度快、及時性、交互性等特點，在技術特性上是“充分分散”的和反控制的。例如，在2003年2月初，一條“廣州發生致命流感”的消息在人群中蔓延，它通過電子郵件、手機短信、聊天室、QQ等形式廣為傳播，廣東移動的短信息流量數據統計顯示，2月初手機短信的是數量超過每天4 000萬條，是歷史最高水平。

當前，面對經濟和社會的快速發展，我國各級政府普遍都缺乏一個科學有效的危機管理體制。因此，增強風險意識和風險防范的應對建設，應成為我國現代化建設中的重要課題。然而，在現實中，危機管理卻恰恰是被忽略的關鍵的管理領域之一。如何預防控制危機事件是今后政府管理體系建設的重要內容，構建科學有效的政府危機管理體系已刻不容緩。

三、構建科學有效的政府危機管理體系的途徑

構建科學有效的政府危機管理體系，提升政府的危機管理能力是一個改革和發展過程，也是一個系統的工程。本文認為，構建科學有效的政府危機管理體系，提高政府危機管理的效率與效果，必須做好以下幾方面工作。

1.轉變危機管理的觀念，從直接救災轉為全面危機管理。傳統的政府危機管理是一種被動的行為，主要表現為直接救災，如水災防洪、旱災抗旱等，習慣于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，一旦遇到“新的”危機，就感到手忙腳亂。而現代政府危機管理是一種全面的危機管理，主要表現為三個方面，一是過程的完整，如羅伯特·希斯提出的危機管理4R模型:減少(Reduction)、準備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery);二是體制的完善與機制的健全，主要有法律規范系統、指揮協調系統、預備系統、信息溝通系統、物資保障系統、合作系統、恢復評估系統等;三是將政府危機管理納入到整個國民經濟與社會發展的戰略高度。正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。當前，我們迫切需要建立健全危機監測與預警社會信息系統。各級政府要建立重大危險源監控體系，充分發揮社會各方面的力量，通過對的重大危險源進行普查的基礎上，建立國家、地方重大危險源數據庫，對重大危險源進行分級管理。通過重大危險源監控信息管理網絡，預防危機的發生。

2.建立和完善政府危機管理的組織體系和機構。突發公共危機一旦發生，政府及其他組織的快速、及時、高效的應對，有賴于建立具有綜合決策功能的現代危機管理體系。政府危機管理體系應逐步深化和細化為三個層次:管理體制設計、組織機構設計和運行機制設計[2]。就組織目標而言，完善的危機管理體系不僅要能保證危機應對時各職能部門間協同運作，還必須制定一整套的危機應對計劃。一方面，危機管理體系必須用法制化的方式明確政府危機處理的管轄范圍。從政府管理的分工和職能分析，現在確實有政府危機處理的管轄范圍，但其界定不十分明晰，經常有“重大問題”究竟屬于哪一級的爭論，這一爭論的原因是“重大問題”的相對性，它既相對于一級政府管理的地域而言，也相對于問題的程度而言，而這些都是模糊的，所以明晰政府危機處理的管轄范圍有助于政府進行及時、有效的預警治理。另一方面，危機管理體系必須加強反危機的戰略規劃和長期預算，使它具有對未來的預測和防范功能，形成未來可供選擇的方案，為政府危機管理的預警提出建議和目標。目前，對于突發公共事件我國既沒有在國家層面上，建立具有決策功能的綜合體系和常設性危機管理的綜合協調部門，也沒有在國家安全的高度上制定長期的反危機戰略和應急計劃。因此，為加強各地區、各部門以及各級政府之間的危機應對協同運作，提高政府在重大突發公共事件中的預見和救援能力，在中央和地方各級層面相應地設立相關部門至關重要。在我國，特別是城市一旦出現危機，就具有快速形成、快速擴散、社會沖擊力強等特點。但是，我國城市的管理體制在應對危機方面還十分欠缺的，還沒有一套健全的機制。要在大中城市特別是一些特大城市建立健全危機應急管理機制，形成有效的城市危機管理體制。要借鑒國外城市危機應急管理經驗，結合我國城市特點，探索現代化城市危機管理模式。

3.制定并完善國家危機管理的法律、法規和規章體系。經過多年的努力，我國已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律和法規。如僅就突發公共衛生事件應急而言，可依循的就有《傳染病防治法》、《食品衛生法》、《職業病防治法》、《放射性污染防治法》等十幾部衛生專業法律法規和眾多的規章，2003年5月9日，在非典防治的關鍵時刻，國務院又出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，被認為是我國突發公共衛生事件危機管理的轉折點。但從整體上來看，我國針對危機管理的法律法規體系尚不完整，并且針對各類突發事件實施依法管理的規定大多散見于專門法律法規，沒有形成一套系統的管理危機的法律體系。目前，就我國整體危機管理而言，首先有必要健全和完善國家的緊急狀態與行政應急處置法律制度。以便在發生重大危機和突發事件時，可最大限度地保護絕大多數公民的生命安全，維護國家利益和公共利益。其次，要制定出臺政府信息公開和發布的法律規定，以保障公民對政府行為、尤其是危機管理的知情權。再次，要健全和完善政府及其組成人員在危機管理中的法律責任，健全依法問責和追究機制，以體現建設責任政府的內在要求。

4.充分發揮媒體在危機管理中的積極作用，尊重民眾的知情權。作為一種獨特的公共資源和社會力量，大眾媒體在人類社會發展中扮演著十分重要的角色。傳播學創始人施拉姆指出:“媒體一經出現，就參與了一切意義重大的社會變革。”[3] 在經濟全球化和社會信息化的今天，大眾媒體發揮著更加突出的作用，它滲透到社會生活的各個方面，“對人類的社會環境、生活方式、思維模式、價值觀念、文化結構、教育發展、精神世界等方面產生著重要影響。”長期以來，我們國家對一些突發性危機通常以影響社會穩定為由，進行嚴格的新聞管制制度。但在經濟全球化和信息技術的飛速發展的新形勢下，新聞宣傳必須“與時俱進”，在應對公共管理危機時，應采取新的宣傳策略。尤其是在應對類似“非典”這樣的全球性公共衛生危機時，新聞封鎖不僅失去了效力，而且還直接導致了謠言的傳播，對延誤戰機也負有一定責任，還招致了西方媒體對我國政府的廣泛批評，付出的代價是相當沉重的。媒體作為一種介于政府和公眾之間的社會公器，既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既要引導公眾心態，又必須適應公眾需求。因此當公共危機發生時，媒體應當(下轉83頁)(上接39頁)勇于承擔起重大的社會責任，不僅要當好黨和政府的喉舌，還要當好人民生命財產守護者。政府也要充分認識到媒體在處理社會危機時的重要作用，善于有效地發揮媒體的積極作用，在政府、媒體和民眾之間形成一種良性互動，釋放出戰勝危機的強大社會力量。把媒體排斥在危機管理之外，進行新聞封鎖或者阻撓媒體的介入都是不明智的，必將給解決危機帶來更大的困難。

2003年非典事件初期信息的封鎖和媒體的缺位，引發了公眾對知情權的關注。②在民主政治框架下，民眾是公共權利的委托人，政府是代理人，民眾和政府是委托——代理關系。在涉及廣大公眾生命財產安全的公共安全和公共衛生問題上，人民群眾應當擁有知情權。在信息傳播手段十分發達的現代社會，尊重民眾的知情權是政府的理性選擇。因為政府封鎖信息只會導致謠言的蔓延，而政府發布不真實信息會被公眾“證偽”而喪失公信力。現在已有不少國家對公眾的知情權以法律的形式加以保護，如1951年芬蘭頒布《政府文件公開法》，1966年美國國會通過《信息自由法》，1981年日本頒布《情報公開權利宣言》等等。當前各級政府相繼建立了新聞發言人制度，來滿足民眾知情權的需求，起到了不錯的效果。

5.加強危機管理的教育和訓練，增強整個社會危機管理的意識。危機意識是危機管理的基礎。在和平發展時期，人們往往缺乏危機意識。國家危機管理的能力，取決于多種因素，涉及政府官員和公共管理者的危機管理的意識、知識、能力，以及整個社會公民的危機意識。因此，強化危機管理的教育和訓練是政府危機管理系統的一個不可缺少的組成部分。加強危機管理就要把危機管理的教育和培訓納入政府官員和公共管理人員的教育和培訓之中;要在高等院校中進行危機管理知識和技能的教育;要把應對各種突發事件的基本知識和技能的教育作為素質教育的一個組成部分;利用各種形式對社會公眾進行危機管理知識和技能的傳播和教育。為此，有關政府機構、教育和科研機構要加強危機管理的研究，形成系統化的知識;進行危機教育的需求分析;明確危機管理教育的目標群體;提供危機管理教育的資金和技術支持。

注釋:

①對于危機，不同的學者有不同的看法。福斯特(Foster)認為，危機有四個顯著特征:“急需快速做出決策，并且嚴重缺乏必要的訓練有素的員工、物質資源和時間來完成。”巴頓(Barton)認為，危機是“一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件”。蘇偉倫認為，危機就是“危險和機會”，每一次危機既可能是失敗的根源，又孕育著成功的種子。本文采用了學界比較公認的美國學者羅森塔爾教授(Rosenthal)關于危機的定義。

②知情權(The Right to Know)的概念，首先是由美國著名新聞記者肯特·庫柏(Kent Cooper)1945年提出的，它指的是民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的權利。而新聞媒介對政府行為的報道就成了公眾享有和行使知情權的重要途徑。20世紀60年代以來，知情權作為保護新聞自由的原則依據，被眾多學者理解為一種廣泛的社會權利和個人權利。

參考文獻:

[1]丁元竹.2010年前后我國將進入“危機多發期”[N].中國青年報，2004-09-02.

[2]李習彬.改進和完善我國政府危機管理的幾條建議[J].中國行政管理，2003，(11).

[3]韋爾伯·施拉姆.大眾傳播媒介與社會發展[M].北京:華夏出版社，1991:3.(責任編輯/ 李璐瑤)