政府管制與公共服務的關系研究

摘要:管制與服務是兩種基本的政府管理模式，不同時期由于行政目標和政府職能的轉變，管制與服務的地位和作用不同。明確政府管制與公共服務的關系，摒棄重管理、輕服務的行政理念，是我們構建服務型政府的一個理論前提。管制是服務的補充手段，以服務為依歸;服務體系中包含管制，管制只是服務的一種。

關鍵詞:政府管制;公共服務;關系

中圖分類號:K312 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)25—0035—02

近年來，我國學者基于現實國情明確提出“服務型政府”的概念，并進行了相關研究。此后，“服務型政府”作為社會主義市場經濟條件下政府管理創新的目標模式，開始在學界和政界得到廣泛傳播和運用，建設服務型政府逐漸成為我國政府改革的戰略選擇。與傳統管制型政府相對，服務型政府是一種新的執政模式，以公共服務為基本職能。但這并不意味著服務型政府不要管制，事實上，政府管制存在于任何類型的政府中，只是這種管制應是有限度的，受法律嚴格約束，有固定的范圍、程序和明確責任機制的，是為服務而管制，而非為管制而管制。政府管制與公共服務體現了不同的行政理念，在政府管理中的地位和作用亦有輕有重，弄清管制與服務的關系，是創建服務型政府的一個理論前提。

一、政府管制的內涵

管制(regulation)，是經濟學的一個概念，產生于西方兩大經濟流派的交替更新的背景下，即自由放任理論和國家干預理論。管制是政府直接干預市場主體活動的一種行為方式，政府管制屬于政府的微觀經濟管理職能。

政府管制是指政府為達到一定的目的，憑借其法定的權力對社會經濟主體的經濟活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場運行及企業行為建立相應的規則，以彌補市場失靈，確保微觀經濟的有序運行，實現社會福利的最大化。根據管制對象和實施手段的不同，政府管制可分為經濟性管制與社會性管制。在20世紀70年代以前，國外市場經濟國家的政府管制及其研究主要集中于經濟性管制，但這之后，由于經濟管制領域出現了放松管制的改革運動，社會性管制日益得到加強。我國政府也已融入到這一浪潮中，一方面調整經濟職能，規范政府干預經濟的行為，使政府角色從“越位”向“定位”轉變;另一方面，加強政府社會性管制職能，使政府角色由“缺位”向“到位”轉變。

在我國，政府管制的歷史由來已久，不僅僅表現為單純的經濟管制，而且滲透到社會生活的方方面面。新中國建立以來，基于計劃經濟基礎上的政府行政管理，是一種非常獨特的管理類型，政府不僅是經濟管理的主體，更是整個社會管理的主體。政府管制主要是以行政強制為基礎，以法律為保障，對社會和公民進行管理和控制。

作為一種管理模式，政府管制具有以下特點:第一，管制的主體是政府。政府是“從社會中產生又自居于社會之上”的獨立存在，完全不受其他組織的干涉和影響，起主導作用。它是社會的資源分配中心、信息發布中心和權威輻射中心[1]。第二，管制是一種自上而下單向運行的權力運動。命令與控制是政府實行管制最常用的手段。第三，管制意味著社會中一切資源、一切活動都必須受政府的調配，按照管理者主觀意志來設定框架體系，使它們始終處于可控制的范圍。

二、公共服務的內涵

公共服務的概念是在市場經濟發展到一定階段，社會公共需求不斷增長，要求政府提供公共產品予以滿足的社會背景下產生的。公共服務理論研究大體經歷了三個歷史發展階段，分別是社會政策與公法研究階段、公共經濟學研究階段和新公共管理研究階段[2]。19世紀后半葉，德國社會政策學派的杰出代表瓦格納初步提出了公共服務的概念。1912年，法國公法學者萊昂·狄驥明確提出“公共服務”概念并將其作為現代公法的基礎。狄驥認為，“對一項公共服務可以給出如下定義:任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以規范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征。”[3]后來，隨著公共經濟學者提出“公共產品”概念，公共服務的研究成為了整個經濟學和財政學的主流和基礎。20世紀80年代前后，公共行政學的研究受到公共經濟學研究的重大影響，經濟學分析方法成為公共行政學研究的重要方法，公共服務成為當代新公共管理研究的主要內容。

公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。一般而言，公共服務具有三層含義:其一是國家是公共服務型國家，其所作所為都是提供公共服務。其二是政府是公共服務型政府，其所作所為都是提供公共服務。其三是公共服務是政府的主要職能之一，有其具體的內容和特殊的形式，并且可與政府的其他職能相區分。所謂公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。按照公共支出的領域來劃分，政府公共服務主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服務，如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼等;社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目提供的公共服務。從市場經濟發展史來看，發達國家政府職能演變的規律是:政府職能從以經濟性服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主。

在我國，政府管理正面臨著以經濟建設為重心向公共服務為重心的轉型。現階段，政府的根本任務是為社會服務，促進生產力的發展，培育和壯大社會力量，并逐漸將公共權力回歸社會。它應該是一個對人民高度負責、全心全意為人民服務的服務型政府。正如胡錦濤同志所指出的，“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”[5] 可見，公共服務是政府的重要職能之一。作為一種新的管理模式，公共服務有以下特點:首先，政府的權力來自人民，為人民服務是政府應有的職責，公共服務體現了現代行政管理公眾性的特點;其次，公共服務主要是提供和滿足公共需求的服務，包括公共設施、公共事業、公共信息等;再次，公共服務以合作為基礎，強調公民權利。

三、政府管制與公共服務的關系

政府管制與公共服務是政府施政的兩種基本手段，在不同的社會和國家，管制和與服務的地位和作用不同。面對中國經濟社會發展的階段性特征和日益突出的新矛盾，我們應從根本上推進政府管理模式由以“管制”為主向以“服務”為主導的方向轉變。強化政府服務職能，構建服務型政府，卻又不能忽視政府的現代管制職能:其一，政府管制是為了維護社會的安定，保證社會的公平正義，保障公民的權利，以促進社會發展;其二，政府管制依據于一套完整的法律和法規，而法律和法規是通過嚴密程序制定的，它體現的是公民的意志;其三，政府管制有固定的范圍，內容明確;其四，政府管制有固定的程序和方式方法，一切“循規蹈矩”;其五，政府管制承擔著后果責任，并且有一套糾錯機制、補救機制和后果追究機制。如果發生管制失誤并產生不良后果時，有相關的法律法規予以約束。政府履行管制職能，這是不言而喻的。為了滿足日益增長的公共需求，需要更加重視研究社會性管制問題。政府管制應立足于實現公共利益最大化，并將其置于公共服務體制的基本框架之下，提高管制效率。但是，政府管制不可過度。當前，放松管制是創建服務型政府的舉措，也是行政改革的重要內容。建設服務型政府需要轉變重管制、輕服務的行政理念。溫家寶總理說:“寓管理于服務之中”，這句話精辟地指出了管制與服務的關系:服務是個大概念，而管制只是服務的一種，即我們所說的間接服務。任何政府都會有管制，服務型政府只是把管制作為政府管理的一種手段。奧斯本和蓋布勒在《政府改革》一書的附錄A中，就列舉了包括管制在內的三十六種可供選擇的提供服務的方式[4]。由此， 服務并不是不要管制，相反，管制是服務的補充手段，服務體系中包含管制，政府管制在目標上與公共服務是一致的。管制就是服務，實現了有效的政府管制才能徹底完成服務的任務。

目前，我國正處在由計劃向市場全面轉型的時期，傳統的管制型政府模式在理論上受到了日益廣泛的抨擊，在實踐中也暴露出了越來越多的問題，實現“管制型政府”向“服務型政府”的轉變，是當前和今后一個時期內政府建設的主要任務。這里需要明確的是，服務型政府并不是要否定政府管理社會事務的傳統作用，而是摒棄那種重管理、輕服務，以行政機關為主體、以權力為中心的單一的公共管理模式。明確服務型政府中管制與服務的關系，把管制納入服務體系當中去，以服務為依歸，是我們建設服務型政府的一個理論前提。與此同時，我們必須要有充分的思想準備，建設服務型政府將是一場深刻的“政府革命”。要大力推進公共服務創新，建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務體系:首先，要推進公共服務觀念的創新，堅持以人為本，樹立公共服務的意識，切實把公共服務作為政府的一項基本職責，努力建設好服務型政府。其次，要推進公共服務體制的創新，努力實現政府公共服務的制度化、公共化和社會化。再次，要推進公共服務的技術創新，綜合運用多種手段提供公共服務。最后，要加大公共服務的管理創新，強化政府公共服務職能。制定政府公共服務的長遠規劃與發展戰略，以公共財政體制為保障，以完善基礎性公共服務為重點，實現人人享有基本公共服務的目標。

參考文獻:

[1]徐邦友.中國政府傳統行政的邏輯[M].北京:中國經濟出版社，2005:19.

[2]李軍鵬.公共服務型政府[M].北京:北京大學出版社，2004:30.

[3][法]萊昂·狄驥.公法的變遷[M].法律與國家.遼海出版社，春風文藝出版社，1999:53.

[4][美]奧斯本，蓋布勒.改革政府:企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，等，譯.上海:上海譯文出版社，2006:251.

[5]胡錦濤.扎扎實實推進服務型政府建設全面提高為人民服務能力和水平——在中共中央政治局第四次集體學習時的講話[J].中國行政管理，2008，(3):7.(責任編輯/ 李璐瑤)