小發票引發大震蕩：英國“報銷門”事件的成因及影響

自2009年5月初以來，英國《每日電訊報》持續披露國會議員濫用特權報銷津貼，在英國引起軒然大波，英國政壇發生大震蕩。迄今約300名下院議員被牽扯其中，一些議員被迫辭職或宣布將提前退休。內政大臣等多名內閣成員相繼辭職，工黨部分后座議員密謀“逼宮”，布朗被迫倉促改組政府。民眾對主流政黨極其失望，工黨、保守黨、自民黨支持率均有所下降，綠黨、民族黨和獨立黨等非主流政黨支持率上升。工黨在英國地方選舉和歐洲議會選舉中遭遇慘敗。保守黨領袖卡梅倫主張提前大選，得到不少民眾呼應。“報銷門”事件之所以在短期內產生如此巨大的反響，是由多種因素綜合造成的。

經濟形勢惡化和媒體大肆炒作 導致“報銷門”事件愈演愈烈

早在2005年，旅居倫敦的美國女作家希瑟#8226;布魯克就曾援引英國《信息自由法》，要求下議院披露議員的公款報銷清單。其后，英國媒體也披露了一些議員不當報銷的信息，但均未引起英國民眾的強烈反響。丑聞之所以在此時引起民眾對議會和議員的激烈批評和強烈憤怒，與英國當前的經濟環境惡化不無關系。自金融危機爆發以來，政府救市措施成效不彰，銀行業仍困難重重，英國經濟持續衰退，失業率不斷攀升，物價繼續走高，民眾不滿情緒日增。同美國接受政府資助的企業高管領取高額獎金被曝光引起公眾強烈質疑一樣，在經濟形勢惡化、民眾生活水平下降的背景下，本應講操守重品行、克己奉公的英國政治家們卻浮濫報銷，數目雖然不大，仍激起民眾極大憤慨，公眾對英國政治體制和政治家信心大失。

媒體的渲染則進一步煽動了民眾情緒，致使“報銷門”事件愈演愈烈。英國媒體在此次金融危機中遭受重創，報紙發行量減少9%，媒體廣告收入下降8.7%，BBC等多家傳媒機構紛紛裁員，傳媒業陷入困境。為保日益減少的發行量及下滑的收入，媒體日益傾向通過報道敏感新聞以走出困局。《每日電訊報》以不當手段獲取載有議員申報津貼信息的光盤，并組織資深會計師和擅長深度調查的記者就報銷項目逐條仔細審閱，再以嚴苛的標準一一曝光，并進行大肆炒作批評，負面影響波及甚廣。為提高關注度，許多媒體甚至一改其傳統黨派傾向，如《每日電訊報》一直被視為保守黨的喉舌，此次也大肆披露保守黨議員不當報銷的清單。

體制缺陷是“報銷門”事件產生的根本原因

英國議會創建于13世紀，迄今已有700多年的歷史，號稱世界“議會之母”，標榜為議會民主制的樣板，但此次“報銷門”事件卻凸顯了英國政治體制上存在的漏洞。

(一) 薪酬相對較低，議員利用補貼報銷彌補收入不足。早期的英國議員一般出身富貴，不存在收入問題。但現在有許多議員來自工人階層，他們收入少、無資產，并且要承擔在選區和首都兩地工作、生活的開銷，議員的生活水準問題成為議會面臨的一大難題。1983年，英國議會投票決定議員年薪額等同于文官第六級的全國最高額的89%。此后，議員薪水按一定比例逐年增加。目前，議員基礎工資部分約為6.5萬英鎊，是社會平均工資的3倍。盡管英國民眾普遍認為議員收入較高，但議員們卻一直聲稱他們的年薪過低，難以承受兩地工作、生活的開銷。客觀上看，英國議員收入低于法國同行。法國議員每年有67000英鎊的基礎工資以及自由支配的67000英鎊的免稅公務津貼。此外，議員收入也遠不及銀行、教育等行業高管。自2006年以來，英國議員們一直要求將年薪提高到10萬英鎊以上，與同英國國民衛生服務體系簽約的醫生、地方議會負責人的工資等同，但政府不愿因提高議員工資而招致選民不滿，只有采取通過補貼等隱晦的方式對議員予以資助。議員利用報銷規則的灰色地帶以彌補收入不足已是議會中公開的秘密。

(二) 議會特權過大，議員補貼報銷缺乏有效監管。英國“議會至上”的體制賦予議會及議員許多特權，致使議員行為缺乏相應監督和制約。20世紀90年代初期至中期，英國曾發生一系列下議院議員“付費提問”以及公共服務方面的丑聞。為加強議員管理，下議院設立了議會標準和特權委員會，制定了議員行為規則，并任命了一個議會標準監察專員負責對議員的行為進行調查并報告給議會標準和特權委員會。但公眾對于議會標準監察專員能否公正地調查議員違反規則的行為，以及議會標準和特權委員會與下議院能否就調查作出公正的裁決一直存在質疑。議員行為缺乏有效監督和制約的情況一直沒有得到改善。英國議員補貼由納稅人承擔費用，主要是為了保證議員履行其職責，但津貼報銷制度由議會自行制定，規則寬泛，漏洞很大。根據英國審計模式，議會內部的日常賬目主要由下院內部設立的公共賬目委員會負責審查，沒有外部審計，也未要求對外公開。作為下院常設委員會，公共賬目委員會不愿揭露下院議員濫用職務消費的現象，懾于議員的特權和地位，議會財務人員也很少質疑議員行為。

據英國媒體披露，646位下院議員平均每人報銷了14.39萬英鎊，除備受苛責的“第二套住房補貼”外，報銷內容還包括貓糧、零食、慈善捐款、鴨舍修繕等費用，令人瞠目。2005年1月公布的英國《信息自由法》規定，任何人都有權了解英國公立機構的信息。負責監督《信息自由法》執行情況的信息專員托馬斯在2006年兩次作出裁決，認定議員差旅費賬目屬于公務信息，應予以公開，但負責監管批準補貼補助的下院議長邁克爾#8226;馬丁率先抵制。英國最高法院2008年批準一項訴訟要求，下令議會公開議員們公款報銷的全部細節，議會以各種理由拖延，欲到2009年7月再公開報銷清單。孰料清單內容卻在5月遭媒體曝光，全國嘩然。

(三)“小選區”和簡單多數選舉制造成議員人數過多、素質參差不齊。盡管有些議員騙補主要是為彌補收入不足，但部分議員利用“第二套住房補貼”規則的灰色地帶，通過改變第二處住房的地址，虛報開支，冒領補貼，甚至同時申報兩處住房開支以牟取利益的行徑屬于徹底的貪腐行為。議員整體素質良莠不齊與議會規模過大及英國采取“小選區”簡單多數選舉制有關。英國在劃分選區基礎上進行普選，共產生646名下院議員。目前英國人口近6000萬，估計平均每9萬英國人中產生1名下議員。若再加上上議院746名議員，則大約每43000人中就有1名議員。而美國平均每56萬人、法國平均每11萬人中產生一名議員，相較于美國、法國等發達國家，英國議員人數顯然過多。此外，英國議員選舉采取簡單多數制，確保兩大政黨輪流坐莊，且法律不限制議員可以當選的屆數，因此，許多大黨議員依靠政黨支持多年穩占議席，而選民相對分散的小黨和無黨派政治精英難有出頭之日。

“報銷門”事件催生英國政治體制改革

“報銷門”事件的發生促使建設“清廉政治”迅速成為英國政黨斗爭的重要議題。工黨、保守黨、自民黨除就騙補丑聞提出應對措施外，競相就上院改革、選舉制度等提出改革倡議，主要針對三個方面：

(一) 改革選舉投票制度。鑒于當前實行的簡單多數選舉制壓制了選民分散的小黨和無黨派政治精英，未能充分體現大多數選民的意志和利益，工黨內政大臣約翰遜和自民黨領袖克雷格均提出改革選舉投票制度，建議以“比例代表制”代替“簡單多數制”，參加競選的政黨根據投票率按比例分配議席，確保在全國投票率最高的政黨執政，同時增加小黨進入議會的機會。

(二) 實行議會固定任期制。英國每屆議會任期5年，但首相有權根據政經形勢變化，決定解散議會提前大選。政府和首相控制議會任期，不利于保證議會的獨立性，降低了民眾對議會的信任度，也有礙政策制度的延續性。保守黨領袖卡梅倫提出應認真考慮議會固定任期制，限制首相和政府決定議會任期的權力。

(三) 簡化下院議長職能。英國議會下院議長目前不僅充當著主持下院辯論、對外代表下院和簽署國家稅收法令等榮譽性職能，同時還對下院行使著監督和管理職能，如任命議會工作人員、決定工資水平和監督日常行政事務等。鑒于下院議長權力過大，且不擅長行政管理，英國國內輿論認為，應使下院議長專職于“虛銜”，取消其行政職能，避免“報銷門”事件重演。

總體看，英國新一波憲政改革正在醞釀之中。工黨連續經歷地方議會和歐洲議會選舉大敗、內部逼宮和政府改組之后，倒布活動暫告一段落，布朗得以暫時渡過危機。但“報銷門”事件引發的政治余波仍未平息，布朗能否頂住提前舉行大選和辭職的壓力，順利完成剩余任期也存在很大不確定性。

（責任編輯：劉娟娟）