行政省直管縣的海南遠謀

突破原有格局，通過區域行政一體化帶動區域經濟一體化、社會一體化，最終建立與城鄉經濟一體化，社會一體化要求相適應的體制框架。

早在建省初期，海南就在全國率先實行省直管市縣的體制，實行了“小政府、大社會”的政府機構改革：一是實行省直管縣的財政管理體制；二是實行省直管縣的行政管理體制，縣的各種行政管理事務直接對省政府各廳局；三是實行省直管縣的司法管理體制，由省高級人民法院和省人民檢察院設立派出機構負責派駐地區重大案件的一審和縣法院、檢察院的二審案件以及法律監督等工作；四是實行省直管縣的干部管理體制，縣(市)四套班子干部由省委組織部直接管理。

在20多年的實踐中，改革取得了一定的成績。但從現實成效看，海南“省直管縣”并沒有達到理想效果。當前，海南正在全力推進國際旅游島建設。把握國際旅游島建設的重大契機，從全島城鄉獨特資源整合優化、統一開發利用的內在要求出發，創新“省直管縣”行政體制，突破原有市縣行政區、農墾分治的格局，通過區域行政一體化帶動區域經濟一體化、社會一體化，按照一個大城市的思路統籌設計行政區建制，最終建立與城鄉經濟一體化、社會一體化要求相適應的體制框架?？v向拉動城鄉統籌

要從根本上打破旅游等重要資源的行政分割，關鍵是打破城鄉分治的體制格局?！矫妫y籌資源必然要求打破城鄉分治的體制格局。海南的熱帶農業資源、土地資源、旅游資源、生態資源等獨特資源主要分布在廣大農村腹地。在城鄉分治的體制格局下，生產要素流向中心城市。在缺乏資金、人才和技術的情況下，農村資源的開發水平遠低于城市，同時資源價值也遠遠低于城市。

另一方面，只有城鄉資源作為一個整體來規劃和開發，才能實現資源價值最大化。作為一個欠發達的島嶼經濟體，海南的獨特資源價值主要是由外部市場決定的。農村與外部市場的聯結，主要以海口、三亞等中心城市為樞紐。農村資源價值的提升，必然依賴于農村與主要城市之間的產業聯結、基礎設施聯結、市場聯結等多個環節。城鄉基礎設施。產業融合程度越深，農村的熱帶農業資源、旅游資源、土地資源等價值就體現得越充分。

橫向促成行政一體

城鄉分治格局打破后，要以行政一體化推進全島資源優化配置。通過區域行政一體化，將資源互補性強的相鄰市縣合并，打破資源行政分割、分散開發、低水平開發的常規發展局面，形成區域資源優勢互補、組團式發展的新局面，在多方面有利于提高資源配置的整體效率：

如，通過行政一體化拓展資源配置的空間。使行政區劃與區域資源優化配置的要求相適應，實現獨特資源開發的全省“一盤棋”。相關市縣通過行政一體化，為跨區域資源開發創造條件，拓展各自的發展空間。

又如，通過行政一體化實現資源優勢互補。通過相關市縣的行政一體化，使相鄰市縣資源的互補性、整體性得以體現，克服產業同構、重復競爭、效益不高的弊端。

再如，通過行政一體化提升獨特資源價值。在更大的行政區域范圍內統一資源開發利用，形成區域經濟一體化的新格局，使落后地區、農村資源價值與發達地區趨同，使全島資源整體價值得到充分體現。

整合資源行政之手

要實現資源利用的最大化，建立統籌資源的行政體制是根本手段。通過區域行政一體化，將資源互補性強的相鄰市縣合并，打破資源行政分割、分散開發、低水平開發的常規發展局面，形成區域資源優勢互補、組團式發展的新局面，在多方面有利于提高資源配置的整體效率。

首先，統籌全島旅游等重要資源，客觀要求打破資源為18個市縣分割分治的格局。2009年，溫家寶總理在海南視察期間提出，海南旅游產業要形成“強大的核心競爭力、國際吸引力和開放兼容力”，其中一個關鍵是要“統籌區域旅游協調發展，進一步打破地區壁壘，加快旅游市場一體化，改善旅游發展環境”。

其次，實現資源整體價值最大化，重要的是把具備條件的相鄰市縣作為或視同一個行政區，統一開發利用資源。這將使得分布在落后地區和農村的資源價值趨近中心城市的資源價值。

再者，城鄉經濟社會一體化和統籌全島資源的內在一致性，對改革行政體制提出了同樣的要求。城鄉經濟社會一體化與統籌全島資源一樣服務于海南跨越式發展的戰略目標，也要求打破資源為市縣、城鄉和農墾行政分割的體制格局。

區域合作未來典范

進入新世紀以來，打破行政區經濟的藩籬、實現區域經濟社會一體化的各種做法在全國各地不斷涌現。就珠三角、長三角等跨省市區域聯合來看，只能采取松散型的經濟社會一體化模式，但這種模式就達成區域內政策共識來說，談判成本相當高。而許多小區域的經濟社會一體化，有條件的地區最好是采取行政區整合的辦法，通過行政一體化強力推進經濟社會一體化。

海南探索以行政資源整合為重點的行政體制改革，將對全國發展方式轉變具有重要意義：

一是全國有許多欠發達地區面臨城鄉一體化的難題，海南的行政體制改革試驗對于中西部工業化、城鎮化不足的地區如何充分利用自身優勢實現城多一體化具有重要的借鑒意義；二是改革開放進入歷史新時期，全國各地都面臨區域經濟一體化的突出問題，海南行政體制改革試驗對于一個省范圍內如何突破行政區經濟的束縛，實現區域經濟一體化，提高資源配置效率具有重要的借鑒意義；三是全國發展方式轉型的一個重要任務是形成以服務業為主導的產業結構，海南綜合改革試驗對其他地區形成具有地方特色、以服務業為主導的產業結構具有重要的借鑒意義。