黑龍江“捆綁”出的洋融資

2009年，黑龍江省獨創政府主權外債項目“捆綁貸款”合作機制：國內銀行想要吸納外債項目資金存入，前提是為項目提供缺口配套資金。

聯合國內、外兩個市場的資金，黑龍江的政府主權外債項目運作進入新時代。

“配套難”另有原因

自2008以來，受全球金融危機影響，外部融資大環境變得嚴峻。一方面，國際融資體系走弱，以世界銀行和亞洲開發銀行為代表的國際金融組織對中國的投資額度將逐步削減；另一方面，歐美日等發達市場經濟體自身面臨流動性不足問題，向我國提供的貸款也將不同程度縮減。

在整體收縮的外債項目中，“配套難”又成為其獲得審批的一大瓶頸。配套資金落實到位情況是政府主權外債貸款方立項審批、考核實施成敗的關鍵指標，而黑龍江的現實情況卻不容樂觀。一方面政府和業主單位配套乏力，導致擬建項目配套資金落實難、在建項目配套資金落實慢；另一方面，投融資信息不對稱、激勵引導機制不暢，省內各商業銀行貸款對準公益性質的外債貸款項目的配套融資積極性不高。

表面上看，主權外債項目配套難的主要因素是各級政府和項目業主單位財力不足、配套乏力，而深層次原因是政府對項目投融資引導作用未得到充分發揮、省內各商業銀行的閑置融資資源未得到有效整合及利用。

在原有管理體系下，黑龍江省的政府主權外債項目投融資方的合作關系主要體現為四個方面：各級政府通過貸款逐級轉貸建立的與外債貸款方的債務關系、各級政府對項目業主單位再轉貸形成的債權關系、各級政府與商業銀行通過建立專用賬戶形成的存款服務關系、商業銀行與項目業主單位分別建立的配套貸款關系。

在捆綁機制推出之前，上述合作關系基本上是彼此孤立，各自為戰，無法形成資源合力，直接導致外債項目投融資信息得不到有效溝通、資源得不到有效整合，政府對商業銀行投資行為的政策性引導作用和約束力不強，商業銀行參與外債項目配套投資的主動性不高；外債項目開戶行與配套資金提供行分離，項目專用賬戶存款未被作為再引資資源加以有效利用，商業銀行參與配套貸款興趣不足；專用賬戶開戶行選取的公開度、透明度不高，無法保證服務條件和存貸款條件最優化。

分散的資源需要整合才能發揮效益最大化優勢，整合資源需要一個行之有效的新機制提供支撐。

“捆綁”整合的力量

作為困擾欠發達省份的共性問題，政府主權外債貸款項目配套難題沒有成熟的經驗可供借鑒。黑龍江省財政廳研究了國際金融組織的招投標采購指南和國內政府采購程序，充分吸收了二者積極合理成分，最終確立了在內外貸款捆綁機制，即：在政府主權外債貸款項目選擇專用賬戶開戶銀行時，引入市場競爭，率先將開戶銀行設立條件與國內銀行提供缺口配套資金有機捆綁、無縫對接，鼓勵國內銀行積極參與政府主權外債項目，以競爭性談判選擇項目開戶銀行，擴大黑龍江省利用國內外兩個市場的融資能力。

為保證捆綁機制試點和推廣工作的順利進行，黑龍江省財政廳制定下發了《國際金融組織和外國政府貸款管理工作規程》，明確了捆綁機制的運行方法和框架，制定了相關工作方案、操作流程和競爭性談判規則。

在具體運行中，財政部門、項目單位、參與合作的銀行三方分工明確，也相互配色

財政部門主導著外債項目資金的管理：市縣財政部門負責審核項目配套資金落實情況，并根據項目單位的需要，向省財政廳提出配套資金貸款申請，省財政廳負責對申請情況進行審核、匯總，結合外債項目和配套資金貸款需求等情況，有選擇地與銀行進行招標談判，確定外債項目轉貸銀行；外債項目單位則須按期歸還國內外貸款本金及相關費用。配套資金要在參與合作的銀行指定專戶存儲、封閉運行、專款專用；參與合作銀行負責與項目單位簽訂貸款協議或合同，及時提供貸款資金，并負責貸款本息的收繳。

總體而言，捆綁新機制幫助項目單位落實了項目建設國內配套資金，減輕了市縣財政資金配套壓力，同時也為國內銀行創造了信貸市場金融新產品。

試點推行多面孔

經過大量前期調研、準備工作，黑龍江省財政廳選取了亞行貸款松花江流域水污染治理項目作為捆綁機制首個試點項目。談判前，省財政廳向各主要商業銀行發出開戶談判邀請，明確了項目情況、賬戶運行、貸款需求和談判規則。談判中，在紀檢部門的監督下，談判小組與各銀行就開戶承諾條件和各項量化指標進行全程公開透明的談判與評選，確定了存款利率及綜合服務條件最優、全額提供缺口配套資金貸款的銀行為中選開戶行。

通過競爭性談判，保證了開戶行選擇的最優化和項目單位利益最大化，為亞行松花江流域水污染治理貸款項目落實了亟需的配套資金貸款4258萬元。談判后，通過執行嚴格的履約保函機制，開戶行與業主單位配套貸款簽約率達到100％，有效保障了業主單位利益和項目順利實施。

在“捆綁貸款”合作機制試點方案中，財政與銀行創造了三種靈活的合作模式。

第一，“貸貸捆綁”合作。將外債項目貸款與轉貸銀行或開戶銀行提供的貸款相捆綁，每個政府主權外債項目通過招標形式確定轉貸銀行或開戶銀行，并在該銀行開設專用賬戶。確定轉貸銀行或開戶銀行的前提是該銀行承諾根據項目投資預算提供相應額度、較長期限的缺口配套資金貸款，一次性達到資金閉合，推進項目的順利實施。

第二，“貸理捆綁”合作。將外債項目轉貸或開戶銀行提供的金融理財產品相捆綁，在確定轉貸銀行或開戶銀行以其提供的金融理財產品服務為前提，轉貸銀行或開戶銀行需根據項目實際，提供配套的金融理財產品，金融理財產品主要以避險理財產品為主，如通過遠期、期權和掉期等金融衍生產品，降低政府主權外債未來償債風險。

第三，“銀銀捆綁”合作。將外債項目轉貸或開戶銀行與其他商業銀行提供銀團貸款相捆綁，通過財政政策導向，吸引銀行合理利用資金、網點、結算和信心等金融資源搭建銀行間融資平臺，促進閑置資金在銀行間的拆借，為黑龍江省農業、交通和城市基礎設施建設等重點建設項目提供銀團貸款，有效解決重點項目融資難的問題。

外債應用新時代

“捆綁機制”創造了全新的政府主權外債項目配套融資模式，開辟了外債應用的新時代。

一方面，通過構建新型融資平臺，拓寬了主權外債項目融資渠道。過去，配套資金以政府投入、項目單位自籌為主，各級政府囿于財力不足、配套資金出現缺口，所申報外債新項目往往因達不到貸款方要求而無法獲批。

捆綁機制實施之后，原來被動的籌資渠道得以轉變，政府引導地方金融機構廣泛參與外債項目融資，由此提高項目的投資預算閉合度，提升外債項目申報效率和獲批成功率。同時，項目開戶行的配套貸款，為外債貸款項目缺口配套資金提供了最終保障手段。

另一方面，提升政府主權外債項目運作中的管理效率。以往，在政府主權外債貸款項目，對于純公益類或準公益類項目，長期以來一直以政府投入為主要配套來源，各級政府往往需投入大量的人力、物力和財力資源，用于落實項目所需配套資金，既增加了政府的短期財力負擔，又對其他融資渠道構成了投資擠出效應，也難以保障配套資金使用效率。

采用捆綁機制，引導商業銀行提供有償配套資金參與公益和準公益類項目建設和運營，銀行、企業通過融資鏈條相互約束，將自覺提高項目運營效率和資金使用效率。通過捆綁合作，在減輕各級政府財政壓力、節省大量資源的同時，在項目運營中更充分發揮市場主導力量。各級政府可以將主要工作精力放到強化項目投融資的政策引導作用、對外債項目實施有效監管上，作為監管者和規則制定者，對項目實施統籌規劃、科學管理，有利于全省外債項目整體管理水平的進一步提高。