部門預算編制的交易成本分析

高　娜

摘要：部門預算編制過程中的交易成本屬于事前交易成本。由于各參與主體行為目標的差異及信息不對稱必然導致交易成本產生。本文分析了影響預算編制的交易成本的因素。并提出了一些有利于降低交易成本的舉措。

關鍵詞：交易成本部門預算途徑

一、相關理論回顧

部門預算是部門依據國家有關政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。在部門預算編制過程中，由于各參與主體行為目標的差異及信息不對稱，必然導致交易成本產生。

交易成本，是指人們?yōu)檫M行交易活動所花費的時間、精力、物力和財力等資源的總和，它是新制度經濟學的基礎性概念。但對其外延一直沒有一個完整而準確的界定，而是隨著一批又一批經濟學家的闡述不斷充實和發(fā)展，并在現實的經濟分析中得到廣泛應用。1937年，科斯在他的論文《論企業(yè)的性質》中首次指出：“利用價格機制是有成本的。通過價格機制組織生產最明顯的成本就是所有發(fā)現相對價格的工作……市場上發(fā)生的每一筆交易的談判簽約費用必須考慮在內”。施蒂格勒沿著科斯開創(chuàng)的思路，考察了“搜尋成本”，即買賣雙方尋找對自己最有利的價格所要耗費的資源。威廉姆森將交易成本分為兩部分：一是事先的交易成本，即為簽訂契約，規(guī)定交易雙方的權利、責任等所花費的費用；二是簽訂契約后，為解決契約本身所存在的問題，從改變條款到退出契約所花費的費用。包括當交易偏離了所要求的準則而引起的不適應成本、糾偏引起的爭論不休的成本、建立和運作管理機構的成本、合同保證生效的抵押成本。

以下分析的形成部門預算合同的交易成本，從其內涵看，為威廉姆森定義中的事先的交易成本，即簽訂預算契約的交易成本。

二、部門預算各參與主體之間交易成本分析

1、財政部門與預算部門之間的交易成本分析

我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的。財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。對于預算單位來說，它們便可以利用控制的專業(yè)知識和信息來追求本部門的利益最大化，從而導致交易成本的產生。

(1)預算單位普遍存在著完整性不足的問題，在地方部門預算改革過程中，部門、地方和行政事業(yè)單位職權的擴大，導致了預算外和制度外財力嚴重膨脹。目前編制部門預算的試點都沒能完全統管所有的政府財力。預算外財力名實俱存：各級人大仍不具有真正的決定權和否定權。而有些預算單位為了本部門的利益，往往截留預算資金、私設小金庫、隱瞞應納入預算的收入，雖經多方查處，仍屢禁不止。據估計，目前我國的預算外收入已經達到了與預算內收入相當的規(guī)模，而部門隱瞞的收入又占了多少比重，則是很難說清的。

(2)預算單位現行的定額標準普遍沿用“基數加增長”，現行的定額主要根據歷年的決算數據倒推出來開支數目，這樣預算單位可以利用自身的利用信息優(yōu)勢，從預算最大化出發(fā)，盡量地將開支標準提高，從而導致資金使用的浪費，相當一部分資金被用于官員的在職享受，腐敗現象難以杜絕。

(3)由于現行的劃分基本支出與項目支出界線的規(guī)定很模糊，缺乏具體的標準，導致預算單位在編報預算數字時存在很大的隨意性，有些單位將這兩類支出隨意調節(jié)，甚至有單位將相同的支出兩邊都列，虛增預算支出。

2、財政部門內部各部門之間的交易成本分析

部門預算編制過程中的交易成本不僅發(fā)生在財政部門與預算單位之間，在財政部門內部各部門之間同樣存在交易成本。經過部門預算改革后，財政部門改變了原來按經費性質設置機構的做法，改以財政部門一個口子對外。但是，各預算部門與各業(yè)務部門信息不對稱現象一直無法消除。現實中各分管業(yè)務部門往往不是站在財政全局的角度對預算用款單位上報的預算數進行嚴格的審查，而是分別為分管的部門爭資金、爭項目，而各預算單位也就沿襲了傳統的“跑部錢進”的做法。最終。各業(yè)務部門初步匯總編制的財政預算往往會超出預算可用財力界限。由此，財政部門內部的協商、討價還價現象也就難免會發(fā)生了。

3、其他部門的交易成本分析

除財政部門具有預算資金分配的職能外，我國其他部門在一定程度上也具有這一職能，如科技部門、發(fā)改委、國資委等等。由于行政上的劃分，這些部門掌握著更多的關于資金分配的信息，其與財政部分之間存在著信息不對稱的問題，在預算資金分配過程中同樣存在交易成本。同時，這些部門除和其它部門一樣存在隱瞞收入、虛增支出外，預算資金分配權也被這些部門用來追求本部門利益最大化。

三、降低部門預算編制過程中交易成本的途徑

降低預算編制過程中的交易成本應當從宏觀和微觀兩個方面考慮。

1、從宏觀上看，通過法律的完善來疏通交易，為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的內部和外部環(huán)境。首先，要加強基礎性制度構建。從目前的情況看，應抓緊以下基礎性制度的構建：修改《預算法》，增加對編制部門預算的具體規(guī)定，完善預算編制范圍，明確將預算外資金納入預算，保證預算的完整性；完善定員定額標準和收支分類體系，加強項目管理，制定操作性強的基本支出與項目支出劃分辦法；和政府采購改革、國庫集中支付制度改革整合、聯動進行，保障財政支出制度運行的整體有效契合。

其次，明確各部門的權利范圍是非常重要的。因為部門之間存在著許多沖突，有些事項的完成可能要通過某一個部門去獲取另一個部門給予的某種許可。這就使得預算編制中，預算的不合理性增加。

最后，要加強政府監(jiān)管的力度，強化對各部門預算編制過程的監(jiān)督。各級政府監(jiān)管部門要提高預算編制監(jiān)管的力度，不能讓一些部門或個人鉆制度空子，以部門利益最大化損害全局利益，要制定相應的獎懲措施，為制度順利落實做好保障。

2、從微觀層面看。主要應做好兩方面工作

(1)財政部門和其它部門的工作規(guī)則制度化

a加快信息化進程，加強預算編制的信息收集工作。財政部門還建立部門預算單位的基礎信息資料庫，主要收集內部機構設置、機構職能、人員編制、實有人員、各類資產使用和占用情況，并且對以上信息及時更新，以便于財政部門進行日常的預算監(jiān)管。財政部門在掌握了足夠的信息情況下，便可以增大其在部門預算編制中的話語權，擺脫在和各部門的“討價還價”過程中的被動地位，從而強化部門預算編制的監(jiān)管工作，減少信息不對稱，降低交易成本。

b協調好和其它有預算資金分配權的部門的關系。從長遠看，發(fā)改委、科技部門、國資委等單位的預算資金分配權應該集中到財政部門，以改變預算資金多頭管理的現狀，保證部門預算的規(guī)范性與完整性。但在目前簡單地將這些部門資金的分配權力上收也許并不現實的情況下，合理的選擇能規(guī)范好這些部門的工作程序，協調好財政部門與這些部門的關系

(2)構建預算資金使用的激勵機制

目前在預算資金使用的激勵機制構建問題上，不妨實行一種預算資金的“部分產權”制度，即在各部門定員定額標準以及項目管理還不完善的情況下，不同于以前“基數加增長法，財政部門以零基預算的標準將預算資金分配給各用款部門，在此基礎上加強預算審計工作，對資金使用合理、科學的才可以在以后年度適當增加這些部門的預算數，特別是科學、合理使用而有節(jié)余的部門甚至可以享有對剩余資金的部分使用權。而對審計中發(fā)現存在虛報開支、隱瞞收入以及其它資金不合理使用情況的。則按一定標準削減以后年度的項目支出等預算資金。很明顯，這也只是一種過渡措施，但與“基數加增長”相比，無疑是更進一步的。

四、結論

實行部門預算是我國在財政支出管理上推出的一項重大管理體制改革。實行部門預算有利于統籌預算內外資金、加強收支兩條線管理、加強各行政單位資金的集中控制。因此，我們應重視目前我國部門預算編制中的交易成本問題，并采取合理化的對策，以保證我國部門預算編制的合理性、公正性和有效性，促進預算體系的不斷發(fā)展與健全。