績效預算與績效評價有機融合的思考

楊　琪

摘要：績效評價是一種績效評判行為，績效預算是一種預算管理模式，二者關系密切，不可分割。本文從我國績效評價工作開展情況出發，提出績效評價與績效預算必須進行結合，并提出了分兩步走的戰略，先嘗試將績效規劃體系與績效評價體系相結合，再考慮將績效評價體系與資源配置協調體系相結合，逐步將三者融為一體，以真正建立與我國市場經濟體制改革相適應的績效預算體系。

關鍵詞：績效預算績效評價融合

一，績效預算與績效評價

(一)績效預算及與傳統預算的區別

績效預算是一種績效導向型的預算管理模式，其基本特征有三點：一是強調各政府部門在制定出完整、細致的工作規劃之后再編預算；二是強調對支出預算進行系統的評價；三是預算資源的配置與政府績效評價直接掛鉤。績效預算不是預算制度的全盤更新，而是要以績效為導向編制預算、評價預算執行效果并建立相應的操作體系。

績效預算與傳統預算的區別主要表現在：1，績效預算更注重預算執行結果的管理。傳統預算管理體制和預算資金分配模式下，部門和財政主要關注錢要投到哪里，怎么投入，預算一經批復即成定局，對于預算執行過程要完成什么、要達到什么樣的效果，卻問得很少，資金沒有追蹤問效。2，績效預算更注重對事的管理。傳統的預算管理方式，是按“人員—職能—經費”的模式進行安排的，是因人設事的制度安排。很難真正實現財政資源的高效配置。而績效預算的“提供公共品及服務—績效—預算”的模式體現了以結果為導向的預算約束機制。3，績效預算更注重客觀、公正、公開的預算編制模式。由于對財政支出的績效評價一定程度上是由政府的服務對象——社會公眾，對政府提供的公共服務及公共產品進行評價，這就賦予了績效預算公開透明、民主化的功能，無論財政部門，還是用款單位，必須在公眾的監督下，實現有效的公共服務、提供有效的公共產品，才能取得政府預算的支持。

(二)績效評價殛與績效預算的關系

財政支出績效評價是指運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準。按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。

績效評價是一種評判行為，績效預算是一種預算管理模式，兩者內涵并不相同，但關系密切，在一個完整的績效預算體系中，實際上就包含了績效評價的內容，如下圖所示，績效預算由“績效規劃體系、績效評價體系和資源配置協調體系”三部分所組成。在這個結構中，績效評價處于的一個非常重要的位置，起到承上啟下的作用，是關乎績效預算體系能否有效運作的關鍵環節。可以這樣說：離開了績效評價，績效預算就失去了靈魂，而脫離績效預算談績效評價，只能是為評價而評價，浪費資源而沒有實際效果。

績效預算基本框架圖：

二、績效預算與績效評價有機融合的構想

(一)總體思路

績效評價與績效預算的融合，實質上就是要把“績效規劃體系與績效評價體系”、“績效評價體系與預算資源配置協調體系”緊密結合起來，串聯成一個整體，在這個整體中，做到：預算編制前有規劃、有評審，預算編制時計劃與預算掛鉤。預算執行中和預算執行后有績效評價，并依此作為調整本年預算或編制下一年度預算的重要參考。績效評價與績效預算實現有機融合。目標是形成較為理想的財政資金管理流程：戰略規劃與績效計劃一部門和單位申報績效預算一評審確定項目資金額度和排序一財政部門制定具體預算一預算批準一財政資金下撥一財政資金使用過程及使用結果評價一結果反饋一預算分配依據。

(二)戰略步驟

績效預算的建立和完善是個漫長的過程。西方國家幾十年的預算改革歷程說明，績效預算改革是一項長期、復雜、艱巨的系統工程，因而，在我國目前階段試行政府績效評估和績效預算，更是一項涉及面廣、技術要求高、工作難度大的改革，它不但要面臨西方國家改革中曾經碰到過的問題，而且還要解決由于我國國情所產生的問題。績效預算不僅僅涉及到觀念的改變，還涉及到法律法規建設、機構改革等等復雜的問題，絕不是一朝一夕可以完成的，但績效預算這條道路畢竟是大勢所趨，是公共財政改革的必然，必須嘗試和摸索。從我國各級財政部門的實踐來看，基本上都采用了“先探索績效評價。以績效評價為突破口。通過績效評價推動績效預算框架的建立”這么一種戰略思想，這不失為一種明智之舉，因為在績效預算體系中，績效評價是個關鍵環節，通過開展績效評價，先解決評價隊伍建設、評價指標體系、工作開展方式等基本問題，為績效預算搭建起一個平臺，為今后的工作打下基礎、預留空間。

績效評價工作開展幾年以來，各地都積累了一定的經驗，績效評價工作已日漸成熟。以浙江省績效評價工作開展為例，自2005年開始以來，已在全省范圍內設立了機構、建立了中介機構庫和專家庫、構建了一套初步的指標體系、形成了較為規范的工作程序與方法，績效評價正在向前和向后延伸，向前延伸表現為開始要求預算單位編制項目績效計劃，財政對項目進行評審并形成預期績效目標。向后延伸表現為績效評價結果逐步得到應用，特別是在財政資金分配中加以應用。可以說，績效評價工作經過一段時間的探索與發展，本身已經出現了與績效預算相融合的要求，問題是我們應該選擇怎樣一條合適的路徑，才能更有利于工作的持續推進，個人認為：績效評價與績效預算的融合可以分兩步走，先實現績效規劃體系與績效評價體系的結合，在此基礎上再探索績效評價體系與資源配置體系的結合，最終實現工作目標。作出這樣選擇的理由如下：

1，實現績效規劃體系與績效評價體系的結合是從源頭上把關，要求預算單位依據自己的工作職責，對承擔的工作任務不單有工作量的說明也要有績效的規劃，并對績效公開，接受評審。在評審中。對績效不理想的項目直接否定，不予安排財政資金，對績效良好的項目優先安排財政資金，對通過評審但暫時無法安排資金的項目。在以后年度考慮。這樣可在部門預算編制時就避免沒有績效的資金投入，將財政資源優先分配到能帶來更好效益的方向，從提高財政資金使用效益的角度而言，事前的介入較通過事后評價來糾正資金投向，更有效果。通過事后評價來調整資源分配，盡管也是種手段，但往往資金已被使用，損失已經造成，資源已經被浪費。

2，建立資源配置體系遠比建立績效規劃體系難度大。我國在政府工作規劃方面具有良好的基礎，中央政府的“五年規劃”和“年度規劃”統領著地方政府的規劃，各級地方政府依據規劃確定的經濟和社會發展目標體系和施政方針行事，各部門負責落實規劃目標并分解成部門的任務。績效規劃體系無非是在上述工作基礎上的進一步深入和細化，將政府部門的工作任務體現為可觀察、可量化的績效指標，并建立評審機制。而建立資源配置體系則大不相同，財政支出本身錯綜復雜的利益關系，決定了績效評價結果在資金分配應用上的難度，現實中，財政資金分配一定程度上是領導者政治導向和各部門權利抗衡的結果，很難按照各項目