國庫集中支付對預算單位財務的影響

馬逸俊

摘要：實行國庫集中支付是社會主義市場經濟和構建公開財政體制框架的要求，是財政體制改革的核心工作。將會計結算中心現有的條件和基礎設施，與實施國庫集中支付有效地結合起來，合理地利用人才資源，節約行政運行成本，達到完善公共財政體制的目的，具有較大的現實意義。

關鍵詞：國庫集中支付預算單位財務

一、國庫集中支付對預算單位財務的影響

(一)是部門預算編制要求更高，預算執行更加嚴格

國庫集中支付“有預算才能有支出”的這一嚴格規定對部門預算提出了更高的要求。預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報，有可能造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。只有細化預算內容，進一步提高預算編制的準確性和可操作性，才能保證預算單位各項開支的需要。

(二)對會計核算的影響

實行國庫集中支付后，預算單位所有財政出都由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀設立的收支賬戶，改變了原來通過財務部門直以現金或轉賬支付的報賬方式：預算經費和基資金都由零余額賬戶支付，改變了以前一般經和基建資金分賬核算的做法。

(三)是預算資金的撥付方式和程序。

(1)實行國庫集中支付后，經費劃撥方式發生了變化，資金不再劃撥給預篡單位，預算單位銀行賬戶上的原存款由一個“額度”來代替，預算單位在代理銀行只開設零余額賬戶(賬戶上沒有存款及現金)；同時改變了原有的財務報銷方式，過去費用報銷都是通過各單位財務部門直接以現金或轉賬等方式支付，現在，單位報銷費用必須在經財政部門審核批準的指標中列支。(2)必須定時根據預算提前向財政部門申報用款計劃，被批準后才能用款。(3)具體用款時，單位開具《財政支付憑證》，經財政有關部門確認后，由代理銀行直接劃撥資金到收款人賬戶。

(四)對財務管理職能的影響

實行國庫集中支付前，財政資金是按年度預算批復直接劃撥到預算單位銀行賬戶的，各預算單位許多財務工作都是圍繞資金管理展開；實行國庫集中支付后，財政資金不再劃撥到預算單位的基本賬戶，而是按照批復后的部門預算填報“月度用款計劃”，安排本單位的支付項目。財務支出取決于年度預算和用款計劃，只有符合年度預算的用款計劃，才能辦理財政支付，充分體現了支出的計劃性，財務管理重心由資金管理轉向全面預算管理。

(五)是財政資金運轉的透明度增強

買行國庫集中支付制度，財政部門及銀行能夠運用信息網絡系統全過程監控預算單位財政資金的支付活動，對預算單位支付的每一筆資金的金額、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等要素都可以進行實時監控。極大地提高了財政資金運轉的透明度和部門預算編制的準確性。

二、目前國庫集中支付制度存在的問題

(一)監督控制體系有待加強

制訂再好的制度，如果得不到認真貫徹落實，只能是一紙空文，國庫集中支付制度也同樣。所以要確保國庫集中支付制度能真正貫徹落實到位并發揮其應有的作用。還必須相應建立形成一套嚴格高效的管理、監督執行機制，包括財政內部監督和外部監督，專業監督、社會監督和輿論監督，事前、事中及事后監督等等。但目前與實行國庫集中支付相關的各監督部門之間其職責分工還不明確，監督控制體系尚未形成，有待進一步建立和加強。

(二)部門預算的編制和管理還不規范

國庫集中支付的基礎依據是單位用款計劃。而單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算。因此部門預算是否科學規范將直接影響到國庫集中收付制度的順利實施。當前我們部門預算的編制和管理還存在著不少的問題：一是預算編制還比較粗糙，大部分都還沒有細化到具體項目，預算支出還達不到逐筆進行核定的要求。二是預算剛性不夠，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性。

(三)資金監管的主動權移位，增加了財政資金運行風險

國庫集中支付實行后，財政資金的撥付流程發生了較大的改變，財政資金撥付是以財政及代理行審核為主，人民銀行國庫部門審核處于從屬地位，事實上代理行履行了經理國庫的職責。從支付流程來看，人行國庫部門在支付體系中處于資金審核的末端，國庫部門在監督財政資金使用時，只能通過代理行提供的有關憑證和清單核對其清算金額，而對財政資金使用的合法、合規無權監督。從資金結算來看，國庫集中收付實施后，資金劃撥行為首先發生在代理銀行，再通過國庫單一賬戶劃到國庫部門進行清算。這樣一來，國庫部門的財政資金撥付監督權由代理銀行取代，在代理行劃至國庫部門清算時，若國庫部門發現支付中有問題，也只能做事后補救，如補救不及時易形成資金風險。

三、解決國庫集中支付制度存在問題的對策

(一)重視建立科學合理的監督控制體系。為國庫集中支付制度的順利實施提供機制保障

國庫集中支付制度要想充分發揮其強化預算約束和監督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴格的管理、監督執行機制。財政、國庫、審計、代理銀行及預算單位應按照各自的職責對財政資金支付的過程和結果進行監督。財政部門要建立預算單位分月用款計劃制度，加強對財政資金使用的監督，同時應建立完善對國庫支付執行機構的內部監督制約制度；人行國庫部門要嚴格履行央行對商業銀行的監管職責，強化對代理銀行的資信、資金清算業務的監督；審計部門要進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監督控制體系，確保國庫集中支付制度的順利實施。

(二)切實提高預算編制和管理水平

一是在部門預算編制環節，在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，明確各項支出的方向和用途，專項資金應力求細化到具體項目。只有在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下，單位用款計劃編制準確，集中支付才能確保單位工作的正常運轉。二是在部門預算執行環節，應進一步強化預算的剛性約束。防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。以保證預算單位按預算列支。

(三)全面推進財政其他支出管理制度改革，充分發揮國庫集中支付改革的作用

推進財政國庫集中收付制度的改革，離不開部門預算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進。部門預算編制改革是國庫集中收付的基礎，只有將預算編制細化到具體預算單位和具體支出項目。國庫部門才能將改革推進到基層預算單位，將資金支付到項目并監督資金的正確使用。政府采購是財政資金直接支付的重要前提，政府采購規模越大，財政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與部門預算和政府采購改革相互促進。才能共同構筑公共財政的基本框架，充分發揮改革的效能。

(四)完善國庫集中支付制度的相關配套改革

建議有關部門應盡快出臺相關的法律法規及管理辦法，制定《集中支付操作程序》，修改《國家金庫條例》及其實施細則，修改《中國人民銀行會計制度》等相關財政金融法規，規范代理行的業務操作行為及手續費計費標準。以法律法規為依托，細化操作規程，并對國庫集中支付會計憑證加以規范，為參與改革的各方合理規避風險提供可操作的制度依據。