政府在房屋拆遷中的角色定位與職責重構

生青杰

摘 要:政府在房屋拆遷中的角色定位與職責重構是求解房屋拆遷困局的關鍵。在政府為履行提供公共物品職能而進行房屋拆遷時,政府作為公共利益代表者,須具有行政征收權,扮演征收人角色,作為拆遷人承擔拆遷實施及安置補償義務;在一般商業性開發而進行房屋拆遷時,政府應是中立的市場監管者,通過制定各種規則、監管市場秩序,解決拆遷人與被拆遷人之間的信息不對稱問題,消除市場失靈;在舊城區成片改造引起的房屋拆遷中,政府角色定位是經濟調節者與社會管理者,目標是構建一個政府主導、開發商參與、公眾支持的舊城改造機制。

關鍵詞:房屋拆遷;行政征收;舊城改造;角色定位;職責

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0130—03

伴隨著中國城市化進程的加快以及“舊城改造”工程的展開,城市房屋拆遷問題日益突出,已成為備受社會關注的話題之一。目前城市房屋拆遷存在三種不同的模式:一是因政府提供公共物品,行使征收權而引起的房屋拆遷,二是因一般商業開發而引起的房屋拆遷,三是因實施城市規劃、進行舊城區成片改造而引起的房屋拆遷。這三種拆遷都需要政府的參與才能順利實施,政府在解決房屋拆遷爭議、保障建設項目順利進行、改善城市環境方面發揮了積極的作用,同時政府參與房屋拆遷又成為引起房屋拆遷糾紛的重要原因,帶來很多負面影響。因此,解決房屋拆遷困局關鍵在于厘清政府在不同拆遷模式中的角色定位并重構其職責。

一、政府在行使征收權拆遷模式中的角色定位與職責

我國《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀喾ā返?2條第1款規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！边@些規定意味著政府代表公共利益,扮演房地產征收人的角色,承擔拆遷人的職責。

征收是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權,在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產移轉給國家所有。征收權的主體為國家。一方面,征收是國家的一種強制行為,是政府行使征收權的行政行為,只有國家才能運用公權力對集體或私人財產進行干預,將其強制性地移轉給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權力,因而也不享有征收權。另一方面,征收是基于公共利益而移轉財產權的行為,只能由政府來行使征收權,實現社會公共利益。為了充分保障被征收人的財產權益,征收決定應當由政府依法做出,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應當由政府承擔,不能由開發商等民事主體主導與實施。

政府行使征收權必須基于公共利益。公共利益既是征收權行使合法性的基礎,也是征收權行使的目的。政府之所以可以將公民財產通過征收轉歸國家所有,是因為征收是為了實現公共利益。我國《物權法》第41條和第42條對此都予以明確規定。因此,政府在被賦予征收權的同時,也受到為公共利益而行使征收權的限制,不能單純為了商業目標而行使征收權力。如果政府不是基于公共利益而行使征收權力,應當允許被征收人提出異議。依據經濟學的定義,公共利益客觀外在表現形式可以是公共物品?，F實生活中,公共物品是房屋拆遷中公共利益的載體。所謂公共物品,指的是國防、義務教育、社會保障和救助、重大基礎設施等,它是那種能夠同時供多人享用的物品,供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數規模的變化而變化。公共物品的最顯著特征就是消費的非排他性,即一個人對一件公共物品的消費并不排斥他人對它的同時消費。這種消費的非排他性致使公共物品不能通過市場交易而獲得,必須由政府提供。因此,涉及公共物品的項目用地當然由政府來保障。提供充足的公共物品,是市場經濟下政府的基本職責。為了履行提供公共物品的職責,需要賦予其享有征收權。

可以看出,基于公共利益的需要征收單位、個人的房屋及其他不動產的行為是一種行政行為,由此產生的法律關系是一種行政法律關系,國家是征收的主體,亦即征收人,政府代表國家行使征收決定權。需要指出的是,政府應取消拆遷許可權、裁決權與強制執行權。因為政府作出征收決定本身實際上就是一種拆遷許可,再頒發拆遷許可證就是重復的行政行為,顯然多余。政府代表國家成為拆遷的主體,其本身或其授權的職責部門對征收拆遷糾紛作出行政裁決,有既當運動員又當裁判員之嫌,因此也不應再授予其裁決權。而行政強拆是依靠國家行政力量強制拆除被征收人房屋及其他不動產的行為,如果保持行政強拆繼續存在,就意味著出現政府的征收決定與行政強拆由政府一身挑的局面,被征收人失去強拆前的最后保障屏障。這對被征收人是不公正的。

政府作為征收主體,屬于拆遷人,必須直接履行拆遷補償安置義務。征收并不是對個人和集體財產的無償征收,而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉。政府只有在支付了合理補償之后,才能實現物權的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產權益,甚至引發了一些社會矛盾,影響了社會的安定和諧。《物權法》明確規定對被征收人的補償是征收的重要條件,這較好地保護了被征收人的合法權益。

二、政府在一般商業性開發拆遷模式中的角色定位與職責

隨著我國城市化進程的加快,我國房地產業蒸蒸日上,商業拆遷應運而生。由于商業性拆遷與政府行使征收權而進行的拆遷性質不同,政府在其中的角色應有所區別。多數學者認為,商業性拆遷的本質是被拆遷人處分自己的土地使用權和房屋所有權,拆遷人之所以能夠拆遷是基于雙方訂立的契約而產生債權債務關系,政府應完全退出拆遷活動。筆者認為,這種看法有失偏頗。房地產市場是一個嚴重的信息不對稱市場。信息不對稱是市場失靈的重要原因,完全依賴市場這只“看不見的手”難以實現社會利益最優化,因此政府必須適度干預市場。政府不是以強硬的行政法律關系主體身份全面、過度介入商業性拆遷市場,也不是對拆遷放任自流,完全退出商業性拆遷市場,而是在商業性拆遷活動中正確定位,適度干預。政府應作為市場監管者對房屋商業性拆遷市場進行管理,主要職責是解決市場失靈。政府應尊重市場主體的自由選擇權,由市場主體雙方自主選擇補償、安置方式,確定補償標準和安置地點。政府應具體履行以下職責。

1.制定公正合理的城市房屋拆遷規則

政府應當制定公正、合理的房屋拆遷法規、政策。拆遷法規、政策的制定應以人為本,平衡房屋拆遷過程中的多方面利益,兼顧公平和效率。應針對現行拆遷法規存在的諸多問題,采取有效措施,通過修訂相關法律制度和完善相關執行監管,使拆遷制度順利運行,維護社會和諧和穩定。

2.監管拆遷市場秩序

(1)宏觀調控房屋拆遷總量。根據城市各區域的發展狀況和規劃要求,制定不同的拆遷計劃,引導投資和開發。拆遷總量應與土地使用權出讓計劃統一起來。政府通過對土地市場和房屋拆遷總量的控制和監管,形成供需平衡的土地市場,維護健康的房屋拆遷市場。

(2)對拆遷實施者的市場準入進行監管。對拆遷實施者進行資質審查,把握拆遷準入門檻;建立社會信用體系,對拆遷實施者進行資信評估。

(3)對房屋評估市場進行監管。補償標準是拆遷矛盾的焦點之一。政府在房屋評估活動中,不宜像以往一樣大包大攬或由其指定評估機構,政府的作用在于對評估機構資質的審查和評估機構挑選程序的監管。政府應當向社會公示一批資質等級高、綜合實力強、社會信譽好的估價機構,供拆遷當事人選擇,還要成立由資深專職注冊房地產估價師及房地產、城市規劃、法律等方面專家組成的估價專家委員會,專門針對被拆遷人對估價結果有異議、協商不成的情況進行拆遷估價技術鑒定,真正保證房屋拆遷補償評估的公正合理。

(4)建立順暢的信息渠道。這包括通告被拆遷人房屋所在地的基準地價、房屋的建筑成本、拆遷人的具體拆遷計劃和步驟以及對被拆遷人的補償數額等相關信息,便于拆遷人和被拆遷人在掌握對方信息的前提下做出理性選擇。

(5)對拆遷補償資金進行監管。政府應審查拆遷補償資金是否落實,是否降低拆遷和安置標準,拆遷補償是否如數付清。

(6)為拆遷雙方提供平等的對話平臺。政府應為拆遷雙方創造一個良好的利益協調環境和有效的糾紛解決機制。在拆遷過程中,政府不能為利益驅使而偏向拆遷方,更不能以公共利益為借口與拆遷方聯合起來與民爭利。

3.保護弱勢群體

在城市房屋拆遷過程中,真正的弱勢群體是被拆遷人,特別是其中的低保人員,即靠政府發放最低生活保障金生活的困難群眾。由于他們長期處在社會生活的最底層,利益表達的聲音較弱。因此,在商業性拆遷中,政府要監督房地產開發商合理補償并認真安置低保戶,對其住房、低保、子女就學等多方面提供方便。

三、政府在舊城區成片改造拆遷模式中的角色定位與職責

多數房屋拆遷都發生在舊城改造過程中。隨著城市的發展,幾乎任何一個城市都面臨城市改造的壓力。舊城改造不僅是一個簡單的土地使用權的流轉問題,而且也是一項最復雜、涉及面最廣的社會系統工程,其影響廣泛而深刻。因此,在舊城改造中,政府必須予以干預。舊城改造混合了商業利益與社會公共利益,其最終目標是構建一個政府主導、開發商參加、公眾參與的混合機制,政府在其中的定位應是經濟調節者與社會管理者。政府依法組織、整合和引導不同社會階層和各種社會力量,通過共同參與和更新改造,不斷提升綜合競爭能力。其職責主要表現在以下幾個方面。

1.編制合理的舊城區改造規劃和項目設計方案

舊城區改造規劃是舊城區改造的基礎,也是房屋拆遷的前提,必然涉及到方方面面的關系。因此,在舊城改造過程中,對改造地區的定位策劃和規劃設計工作應盡可能做到“以人為本”,協調社會、經濟和環境的關系,維護社會公共利益,保障城市可持續發展。同時,政府應嚴把規劃關,維護規劃的權威性、科學性與前瞻性。

2.收回建設用地使用權

政府收回建設用地使用權,將會導致該幅土地上的原有房屋因缺少土地權的支持而須予以拆除。由于只有國家才是國有土地的所有權人,根據《土地管理法》第58條第2款第2項的規定,為實施城市規劃進行舊城區改建,需要調整使用土地的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權。

3.引入競爭機制,合理確定改造主體

政府依法收回一定區域內的建設用地使用權后,必須為改造主體重新設定建設用地使用權,即通過重新出讓的方式將該幅土地交給新的建設用地使用權人使用,以便完成對該幅土地的重新開發與建設。在新的建設用地使用權出讓法律關系中,一方面政府必須依據公平與公開程序,將建設用地使用權出讓給最為合適的改造主體;另一方面,改造主體獲得拆遷區域內的建設用地使用權也必須支付相應的對價。建設用地使用權的重新設定應當盡量采用招、拍、掛的方式,以防止建設用地使用權在再次設定中出現腐敗問題。

4.協調房屋拆遷中的各種利益關系,促進公眾參與

參與舊城改造的主體有開發商和其他建設單位、相關新聞媒體單位和科研機構、城市房屋拆遷中介機構(包括規劃、設計、咨詢、評估等服務中介機構)、被拆遷人等,這些主體都有自己的利益和目標。因此,協調各方利益自然是政府在拆遷工作中的一個重要內容。政府要尋求多元主體利益的結合點和均衡點,整合各種力量,引導城市的和諧更新。在舊城改造過程中,被拆遷人是最直接的利益相關者,因為這塊土地是他們的家園。作為社區的主人,他們有權利對改造還是不改造、由誰來進行改造、改造方案以及房屋拆遷補償與安置提出自己的看法,甚至有能力的居民還可以出資參與改造項目,使舊城改造走向政府、私有部門、社區三方良好的合作。

5.社會保障與維護穩定

城市房屋拆遷會使部分城市居民暫時失去住所,甚至暫時失去收入來源而陷入生活困難。為此,政府應承擔起對這些居民提供社會保障的責任。這一責任不應當通過簡化拆遷關系轉嫁給新的房地產開發商。否則,被拆遷人會因擔心失去居住條件而無法獲得相應的社會保障與社會救濟而抵制拆遷。與此同時,政府必須有效維護整個拆遷秩序,使拆遷工作在一個穩定有序的秩序氛圍內進行。穩定是發展的基本前提。政府須盡早發現拆遷中存在的一些不穩定因素,使其在成為“問題”之前妥善解決,使拆遷工作有一個安定的秩序保障。

6.保護珍貴歷史文化遺產

城市的舊城區大多具有悠久的歷史,積累了厚重的文化底蘊,保存了豐富的歷史遺產,這是全人類共同的財富。無論是開發商還是舊城區居民,在舊城改造中更加看重經濟利益。因此,保護這些珍貴的歷史文化遺存,將這些財富既留給當代人,也留給子孫后代,就成為城市政府責無旁貸的重任。

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