當前我國內地城市廉租房建設與管理應注意的幾個問題

劉 勇

摘 要:廉租房是我國住房保障體系的重要組成部分。目前,我國內地城市廉租房建設與管理存在一些突出問題。一是廉租房規劃建設采取集中建設的布局模式,在實施中出現公共服務設施不配套等一些不盡如人意的地方;二是廉租房住戶退出難問題日益凸顯,成為困擾政府主管部門的最大難點;三是廉租房建設在管理體制創新等方面需要進一步完善。因此,有必要整合現階段我國有關廉租房的政策法規,借鑒香港、廣州、上海等地推行廉租房的實踐經驗,使我國內地城市廉租房建設與管理真正走上健康發展軌道。

關鍵詞:我國內地城市;廉租房;建設與管理

中圖分類號:F287.8文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0123—04

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式,向符合城鎮居民最低收入且住房困難的家庭提供的社會保障性質的住房。廉租房的分配方式以租金補貼為主,實物配租和租金減免為輔。近年來,隨著我國內地城市房價的居高不下,為廣大低收入困難家庭提供廉租住房工作引起各級政府的高度重視和社會各界的廣泛關注。在這種形勢下,我國城市廉租房的建設與管理也成為社會熱點問題之一。本文將依據現階段國家廉租房的政策法規,在汲取香港、上海和廣州等地推行廉租房實踐經驗的基礎上,對我國內地城市廉租房建設與管理的若干問題進行分析,以期引發政府和社會各界的深入思考。

一、我國內地城市廉租房規劃建設的布局模式

廉租房規劃建設是廉租房工作的重要組成部分,它是一項復雜的系統工程,其規劃建設布局模式對城市的發展有著深遠影響。從我國城市廉租房規劃建設的布局模式看,大體有三種情況:一是廉租房住宅小區建設,二是與商業住宅樓盤組合建設,三是回購城市的分散型住房。目前我國大多數城市廉租房規劃建設采取集中建設的布局模式。2004年,北京建成第一個廉租房項目——廣渠門北里廉租房小區,安置約300戶低收入家庭租戶。目前鄭州市在建的金水區“康苑居”廉租房小區項目是河南省廉租房集中建設的最大項目,建成后將提供1200套廉租房用于實物配租。

各地廉租房住宅小區的集中建設對于解決當前大批城市低收入家庭的租住困難問題起到重要的作用。但是,近年來這種集中布局的模式在實施中也出現一些不盡如人意的地方。第一,在規劃布局上,一些地方將廉租房集中建在城市遠郊,公交、醫院、學校等公共服務設施均不配套,這給住戶的工作、生活和學習帶來諸多不便,因此許多符合條件的低收入困難家庭不愿意申請上述地區的廉租房。據2008年4月9日《新快報》的報道,2008年4月1日,廣州市3148戶分得廉租房的雙特困戶中,有900多戶沒有搬入新社區。①一般來說,租住廉租房的貧困家庭是對社會公共設施依賴度最高的人群,如果廉租房規劃建設集中在城市遠郊,公共服務設施再不配套,實際上加重了他們的生活負擔。第二,目前集中建設的廉租房住宅區有可能演變成新的“貧民窟”。這是一些學者擔心的問題。因為廉租房住宅區面向的是我國城市社會最低收入群體,廉租房住戶多為下崗職工、無業人員和城市貧民,讓這些人集中居住在一起,無異于人為制造“城中村”和“貧民窟”,難免會引發一系列社會問題。從實踐的情況看,這種擔心不無道理,有的城市廉租房住宅區已出現住戶拒不交納房租、水電費、物業管理費的現象,有些入住廉租房小區的居民及子女經常遭受周邊居民的地域歧視。

鑒于此,除加強必要的管理外,城市應當采取更加多樣的規劃建設布局模式,其中一種是在商品房住宅區配建廉租房。這種規劃建設布局模式將不僅帶來一種貧富混居的新型居住模式,而且讓那些低收入的廉租房入住家庭能夠分享城市的公共福利設施。實踐證明,這種廉租房住宅區的布局模式受到更多低收入困難家庭的歡迎。目前,廣州市已經在“金沙洲”廉租房住宅區規劃建設中,確立了“廉租房—經濟適用房—限價房—商品房”這種多元化產品并存的市場供應格局,形成了“廉租房—經濟適用房—限價房—普通商品房—豪宅”階梯式的住房供應模式。同時廣州市還在金沙洲社區規劃建設大型商場、超市、銀行、證券、保險、電信、郵政等,興建文化活動中心、青少年活動中心、老年活動中心、電影院等,同時提供包括衛生防疫、婦幼保健、福利院功能服務的綜合醫院以及若干中小學和幼兒園,為社區居民提供良好的、方便居民生活的環境。從近些年香港的情況來看,絕大多數公共屋邨(廉租房社區)的規劃建設都采取上述布局模式。可以預料,未來若干年內,在商品房住宅區配建廉租房的模式將會成為更多城市的主導模式。在各地的實踐探索中,廉租房規劃建設的布局模式還會有更多創新。目前上海一些老城區嘗試以“舊改新建”模式規劃建設廉租房。據2008年3月27日《上海商報》的報道,2008年3月,上海市在閘北彭浦新村地區的彭三小區開展試點,將在拆舊后新造的三棟小高層中,拿出其中增量部分的房源用于廉租房實物配租,解決了數百戶低收入家庭的住房困難。②這些廉租房布局模式的探索都是很好的嘗試。

二、我國內地城市廉租房的退出機制

近年來我國內地城市廉租房住戶退出難的問題日益凸顯,已成為困擾政府主管部門的最大難點,危及我國各地廉租房制度的運轉。突出表現在一些廉租房住戶,當其家庭收入有所提高后,仍將原有的廉租房視為私有財產,出租或轉給他人居住。為什么在香港、新加坡等地管理有序、流轉良好的公屋(廉租房)制度,在我國內地城市會遭遇如此困難和尷尬的局面呢?究其原因主要在于:第一,當前我國內地城市廉租房住戶收入動態變化難以監測,退出機制難以發揮作用。由于現階段我國內地社會信用體系建設滯后,個人信息分散化,廉租房主管部門無法準確掌握廉租房住戶的收入變化。第二,“退房后無房可住”現狀也使一些城市的廉租房住戶在達到廉租房退出標準時難以退出。現階段我國內地城市經濟適用房和廉租房的數量較少,遠不能滿足低收入家庭的需求,那些收入略高于廉租房入住標準的住戶,退房之后,仍為城市社會低收入群體,他們因無力購房或租房而陷入無房可住的困境,即便擁有廉租補貼的家庭,也往往找不到合適的住房。第三,對租賃者拒退或轉租等違規行為,廉租房主管機構很難訴諸法律。目前我國內地城市廉租房管理,包括廉租房在內的現代意義上的住房保障,至今還沒有建立一套完整的法律體系。從2007年國務院下發的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》到建設部等九部委聯合發布的《廉租住房保障辦法》,各地廉租房分配和管理上執行的法律依據均為行政法規,遠不適應新形勢下的工作要求。

因此,解決廉租房住戶退出難的問題,關鍵要建立和健全廉租房合理有序的退出機制。目前我國許多城市對此進行了許多有益的探索,歸結起來有以下幾個方面。

1.建立健全城市收入核對系統和征信系統,為廉租房住戶退出提供可靠的信息平臺和信用平臺

在取得個人同意、保護個人隱私的前提下,對申請人的各項收入信息進行比對和匯總,以掌握廉租房住戶全面真實的收入信息。核對系統的報告中若發現失信行為,將報送城市征信系統和有關職能部門,以備參考。

2.完善市場經濟體制下的利益調節機制,加強政府對城市廉租房的實際支配能力,推動廉租房住戶的有序退出

租賃者將原有廉租房出租或挪作他用,主要是因為在市場經濟條件下有利可圖。針對這種情況,正確的思路是應通過租金等多種形式調整租賃者的經濟利益,讓不符合條件的租賃者因有廉租房而面臨蒙受重大損失的風險,增強政府主管部門對已分配廉租房的實際支配和調控能力,形成廉租房住房自行退出的利益機制。

3.城市住房保障必須系統規劃、妥善安排,確保廉租房住戶退出后有房可住

在我國內地城市,廉租房住戶退出難的問題并不是孤立的,它與當地公共住房供給數量和商品房價格有著密切關系。一旦城市公共住房數量短缺和商品房房價失控上漲,低收入和中等收入家庭在住房方面將面臨很大困難,在有能力購買商品房和符合入住廉租房標準的人群之間必將形成一個日益擴大的群體,在公共住房數量遠不能覆蓋所有無力購房的低收入家庭的情況下,廉租房退出將非常困難。因此,作為城市政府,必須規劃和提供足夠數量的廉租房和經濟適用房并抑制當地高房價,使處于廉租房和商品房之間的夾層群體,即那些收入稍高于廉租房門檻的人群有房可住,這樣才能為廉租房住戶的有序退出創造適宜外部條件。

4.加快推進公共住房立法,建立健全與城市住房保障相配套的完善法律體系

我國是一個法治國家,只有有法可依,有法必依,才能使廉租房住戶退出難問題得到根本解決。因此,應以法律的形式規定政府部門和廉租對象的權利、義務和責任,促進廉租住房退出機制的建立和完善。

在現階段,我國內地城市從根本上解決廉租房住戶退出難的問題,建立和健全廉租房退出機制,不僅需要政府各個部門相互聯動,還需要采取行政管理、市場引導、法律保障和加大房源供給總量相配套的綜合治理手段。

三、我國內地城市廉租房的管理

廉租房管理是廉租房工作的重要組成部分。加強我國內地城市廉租房的管理,不僅需要建立富有成效的管理體制,還需要強化廉租房的租約管理和物業管理以及相關服務。

1.廉租房管理體制的創新

為了提高廉租房的管理水平,當前我國內地城市需要確立新的廉租房管理體制。在廉租房工作起始階段,由于廉租房補貼或實物配租的范圍小,許多城市通常在政府房管部門下設立廉租房辦公室負責此項工作,民政部門同時參與其中。隨著近年來國家對城市廉租房工程建設的日益重視,享受廉租房補貼或實物配租的城市低收入家庭大幅增多,廉租房工作量和管理難度大大增加,原有廉租房管理機構和人員已難以適應新形勢的需要,因此,迫切需要增加人員編制和更新管理體制。

在這方面,香港公屋(廉租房)管理體制的成熟做法值得借鑒。目前香港公屋(廉租房)的管理由香港房屋委員會負責,其管理體制自上而下分為三大部分:一是在香港房屋委員會物業事務管理機構的統一領導下,在全港公共出租屋邨(社區)設立管理組織,負責物業日常工作。二是公屋的租約事務管理組織,在全港設立31個分區租約管理辦事處,由公職人員提供服務并負責執行房屋政策及租約條文。三是在每一個公共屋邨(廉租房社區)成立由居民代表、物業經理、公職人員等各方人士參加的管理委員會。此外,在廉租房管理方面,目前廣州市推行市、區和街道三級聯動機構的管理體制,也頗有成效。

結合香港、廣州等地的經驗,在確立新的廉租房管理體制方面,我國內地城市有較大的創新空間。如成立由市、區領導牽頭的廉租房管理領導小組,由房管局、民政局、統計局及相關部門和辦事處作為成員單位;充實市、區廉租房辦公室的力量,根據廉租房租約管理和物業管理的需要,內設若干科室;在廉租房住宅區,盡快成立廉租房住宅區管理委員會等。

2.廉租房的租約管理

廉租房是政府掌握的社會公共福利產品,通過協議的形式并按照有關政策規定租給城市低收入家庭,當這些低收入家庭收入有了一定提高后,政府主管部門將終止上述協議并要求退房,以便安置新的低收入困難家庭入住廉租住房。在這個過程中,廉租房的租約管理發揮著重要的作用。廉租房的租約管理主要是執行政府制定的廉租房有關政策規定,定時審查廉租房入住戶的資產變化和各項收入,確保廉租房資源始終處于公平分配、公正使用的狀態,同時嚴格執行廉租房政策和定期審核租賃協議條文的執行情況,處理廉租房欠租和退房難的問題,并負責廉租房日常的租約事務。由于現階段我國許多城市廉租房補貼和實物配租的范圍很小,廉租房租約管理的工作量尚不大。但今后隨著廉租房規模的擴大,廉租房的租約管理將成為整個工作的重頭戲,且工作難度相當大。為此,各地應抓緊成立廉租房租約管理的專門機構,并制定具體實施細則。

3.廉租房的物業管理

廉租房住宅區的物業管理是廉租房管理的重要環節。在這方面,香港有一整套成熟的經驗。目前香港公共屋邨(廉租房社區)均設立物業管理小組,由社區工作人員履行管理職責,同時引進物業服務代理,由私人物業管理公司負責小區物業管理。香港公屋(廉租房社區)物業管理常見的問題主要涉及保安、防火、空調機滴水、高空擲物、清潔及環境衛生和維修保養。為了強化物業管理,2003年8月,香港各個公共屋邨(廉租房住宅小區)開始普遍推行“公共屋邨管理扣分制”,將入住居民可能發生的違規事項分為4類27種。如在公眾地方晾曬衣物,扣3分;亂拋垃圾、噪音滋擾、在屋邨公共場所吸煙或攜帶燃著的香煙等,均扣5分;高空擲物影響環境衛生、隨地吐痰、拒絕房屋署職員入屋進行維修工程、在室內堆積垃圾引發衛生問題等,均扣7分等。凡在2年內扣滿16分的住戶將被終止租約并退出住房。上述規定的主要目的是幫助租房戶戒除有損個人及公眾衛生的不良習慣,建立持久健康的居住環境。

當前我國內地城市有必要借鑒香港公屋物業管理經驗,加緊研究并出臺廉租房物業管理條例及其實施細則。

4.廉租房住宅區的社區服務

從我國內地城市廉租房住宅區的情況看,其社區服務面臨著新的挑戰。由于廉租房住宅區集中居住大批城市低收入困難家庭,其中孤寡老弱病殘者居多,給社區服務帶來新的難題。據施蕓2008年6月28日在《浙江在線》上的文章《翠苑18幢住進26戶困難家庭,廉租房凸顯管理難題》指出,杭州市翠苑一區社區18幢,2007年7月開始成為杭州市廉租房,入住困難家庭有26戶,其中19戶獨居戶,無勞保、無收入、無子女的有7人,目前已有數位老人身患癌癥、白血病、糖尿病或腦梗塞,均需派人照料并墊付大筆住院費用,以至于當地社區工作人員疲于奔命,仍無法應付。類似情況在各地新建廉租房小區均不同程度存在。

由此可見,我國內地廉租房住宅區迫切需要當地政府提供完善的配套服務。如為入住的孤寡老弱者劃撥專項的應急費用和出行費用,并給予個人一定資助;建立街道社區專門服務隊伍,為孤寡廉租戶提供生活、醫療、照料等各項服務。對于那些不宜居住廉租房的孤寡老人,應由民政部門統一安置到養老院給以照顧。

注釋

①參見何姍、陳文、陳顯玲:《特困戶無奈棄住金沙州》,《新快報》2008年4月3日。

②參見張靖欣:《以“舊改新建”方式上海成熟區嘗試建廉租房》,《上海商報》2008年3月27日。

責任編輯:隨 園