論交易成本視角下的公共服務市場化邊界

楚迤斐 陳建華

摘 要:究竟哪些公共服務適合市場化?從威廉姆森交易成本三要素的新制度經濟學視角,分析其在公共服務市場化中的體現,并將這三項權變變量組合起來,構建基于交易成本的公共服務市場化邊界及選擇模型,或許對問題的解決有所啟迪。

關鍵詞:公共服務;交易成本;市場化邊界

中圖分類號:F123.16文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0060—03

究竟哪些公共服務適合市場化?這是政府公共服務應當搞清楚的理論與實踐問題。基于公共行政學解決此問題上的不足之處,本文試圖以威廉姆森交易成本三要素的新制度經濟學視角,構建基于交易成本的公共服務市場化邊界及選擇模型。

公共行政學對于公共服務市場化邊界劃分的不足

傳統的公共行政學對于公共服務市場化邊界劃分問題是從公共物品與服務本身,即其兩個特性——不可競爭性和不可排他性入手的。分析者以公共物品兩大基本特征為參考緯度,將公共物品進一步區分為三類:第一類純公共物品,即同時具備在使用上不能排他、在消費上不具有競爭性兩個絕對特征的公有公益物品;第二類公共物品是指使用上不能排他、但在消費上具有競爭性的公有私益物品或公共池塘資源;第三類公共物品是指在使用上可以排他、但同時在消費上不具有競爭性的私有局部公益物品或俱樂部物品。一般地,上述第二、第三類公共物品又稱準公共物品。與此相對應,公共服務本身是否具有排他性和競爭性,可將其分為純公共服務和準公共服務。進一步,公共行政學以此為基礎界定公共服務市場化的邊界:(1)對于純公共服務,一般都是由政府保證供給的,而不能隨意推向市場;(2)可以實行市場機制引入的是準公共服務;(3)對于共同資源,如公共牧場、公共綠地等,適合使用合同出租的方式交給私營部門或者非盈利性組織提供;(4)而對于俱樂部產品,如游泳館、電影院等,宜于采取產權多元化或定向購買等方式,實現投資主體的多元化,來提高政府資金利用率和公共服務質量。

筆者認為,這種對公共服務市場化邊界的劃分,在實踐上,至少存在以下兩個方面的不足:一方面,這種劃分方法是對公共服務的宏觀分類而不利于我們對具體的公共服務引入市場機制的細分。例如衛生防疫,利用傳統的劃分方法,它是屬于純公共服務一類,是不適合進行公共服務引入市場機制的,但是從實踐來看,西方一些國家的衛生防疫是屬于醫療保障服務的一部分,是可以采取引入市場機制方式的。另一個方面,這種劃分方法不利于我們進行市場機制引入過程中對支出預算的評估。成本開支是各個國家所首先考慮的,以往政府壟斷公共服務所承受的巨大的財政壓力也正是進行市場機制引入的重要動因之一,所以考察市場機制引入的成本是我們決定是否進行市場機制引入,采取何種方式引入市場機制的重要標準。顯然,公共行政學對于公共服務市場化邊界的劃分不能給我們提供這一功能。

交易成本及其在公共服務市場化中的體現

關于公共服務市場化,其實質是引入競爭,因此,政府對公共服務供給引入市場機制的關鍵在于引入市場機制過程中的交易成本。

對于影響交易成本大小的因素,威廉姆森認為主要與交易的緯度(dimensions)有關,這些緯度包括資產專用性程度、不確定性以及交易頻率。下面我們來分析這三種因素在公共服務市場化中的具體體現:

第一,資產專用性程度(asset specificity)是指一項資產可用于其他用途的程度,反過來說,當一項資產對一項商品的生產是必須的,而且用于其他用途時就會貶值,就說明這種資產具有很高的資產專用性。威廉姆森認為,資產用途的專用性至少可以分為五類:地點的專用性、有形資產用途的專用性、人力資本專用性、奉獻性資產的專用性以及品牌資產的專用性。資產專用性在公共服務引入市場機制中的體現,在于資產專用性越高,越容易形成自然壟斷,增加供應承包商的機會主義行為,從而使市場機制引入的成本增加;同時越高的資產專用性,對同行競爭者的進入也帶來了阻力,不利于競爭機制發生作用。

第二,不確定性(uncertainty)是用來說明交易發生的條件及控制的困難程度。這里的不確定性是廣義的,包括能夠預料到的偶然事件的不確定性,但預測它們或在合同中訂立解決它們的條款代價很高,還包括事前只能大致(甚至不能)推測的偶然事件的不確定性和一方擁有另一方缺少的信息這樣的不確定性。威廉姆森將不確定性歸結為兩個方面,一是客觀的市場和環境因素,二是主觀的人的因素。前者是指市場對產品需求的變化以及制度的變化,后者則是指作為人的有限理性和機會主義的存在。在公共服務供給過程中,不確定性包括:公眾需求和偏好的可變性;信息不對稱性;合同的不確定性;影響外部性的各種可能性等。當然不確定性還受到其他因素的影響,例如交易雙方所面臨的環境的可變性、公共服務生產成本的不確定性。交易成本與不確定性之間存在著聯系,交易成本的支出可以降低不確定性,而不確定性的減少可以降低交易成本的支出。不確定性影響著公共服務供給的復雜程度,不確定性越高,公共服務供給的復雜程度就越高,交易成本也就越高,反映到公共服務引入市場機制的選擇,就是選擇外部競爭,還是選擇內部生產。

第三,交易頻率(frequency of transaction)是指相同性質的交易發生的頻率。交易頻率并不增加交易成本的絕對值,而是影響著交易的相對成本。當雙方的交易多次發生時,交易成本可以分散到多次交易中去,降低溝通成本、談判成本等,同時有利于避免交易一方機會主義的發生。在公共服務供給過程中,交易頻率一般情況下是由市場競爭性所決定的,由市場中存在的承包商的數量決定。市場競爭性強,有利于我們選擇最佳的承包商,同時能抑制承包商的機會主義行為,這樣合約才能夠在更長的時間里有效并且能保證公共服務的質量。而低競爭性的存在,在合約的簽訂和簽訂以后都會產生很多的問題。在合約簽訂過程中,低競爭者性的市場承包商可能會以高于邊際成本的價格進行報價,會促使交易成本的升高;在合約簽訂以后,低競爭性會增加承包商的機會主義以及向政府尋租的可能性,最終使合約終止,造成交易頻率的降低。

公共服務市場化邊界及選擇模型

基于上文引入的公共服務市場化中的交易成本——資產專用性、不確定性和交易頻率,我們再進一步假定:1.資產專用性包括強和弱這兩種情形;2.不確定性包括高和低這兩種情形;3.交易頻率包括重復和偶然這兩種情形。顯然,公共市場化邊界取決于公共服務引入市場機制中的交易成本大小,交易成本又受制于資產專用性、不確定性和交易頻率這三項權變變量,而每項權變變量又受制于自身兩種情形,于是總和起來便得到八種不同的情形或類型,不同的情形具有不同的特征,對于是否適合進行市場化,如何實行市場化,都可以從中找到答案,這就是基于交易成本的公共服務市場化邊界及選擇模型:公共服務市場化(是,否)=交易成本(資產專用性,不確定性,交易頻率);其中資產專用性{強,弱}、不確定性{高,低}、交易頻率{重復,偶然}。

進一步,為了便于分析,我們簡單估計并賦值于資產專用性{強(-1),弱(+1)}、不確定性{高(-1),低(+1)}、交易頻率{重復(+1),偶然(-1)},于是情形I{弱(+1),低(+1),重復(+1)}=3,情形II{弱(+1),低(+1),偶然(-1)}=1,以此類推,各種情形都可以清晰的反映于圖(如圖1所示)。

情形1:這一情形是公共服務市場化中最適宜的情形。低不確定性意味著政府能夠較強的掌握信息和知識,了解公眾的需求,準確辨識契約的條款,最大程度上節約前期成本。同時,弱資產專用性和重復交易頻率,可以降低機會主義行為的發生,即使機會主義行為產生,政府也能以較低的成本實現承包商的替代。因此這一情形是公共服務市場化中最適宜的情形,利用合同出租的方式將此類公共服務承包給市場主體,可以實現最小的交易成本,包括談判成本和機會主義成本。

情形2:低不確定性和弱資產專用性,表明政府有能力比較充分的了解信息,同時在市場中也存在著此類服務的生產者,故前期成本不會太高。但與情形I相比,交易的頻率不高,從而導致市場競爭性不強。因此要實行市場化,政府就必須擴大潛在的市場競爭者,提高交易頻率,從而使此類服務能進行競標出租,在較多的承包商中選擇成本較低的簽訂合同來進行公共服務的供給。

情形3:弱資產專用性和重復交易頻率決定了此類公共服務具有普遍的適用性,受到地域、環境的影響較小,因此對交易雙方來說轉移成本不會太高,所以機會主義行為不會成為一個重要的問題。但是,對于這一情形關鍵在于任務的高不確定性,增加了合約談判成本,使得事后的沖突解決和績效評價比較復雜,所以交易雙方必須在合約中對合約簽訂后的爭執和合約履行標準等進行協商,從而增加了交易成本。要解決高不確定性,可采取類似于威廉姆森三邊治理的模式,即在合約履行和績效評價方面尋找第三方“仲裁”,例如中介組織、收費的評估機構等。有了第三方的仲裁,就可以節約前期的談判過程中的協商成本,將合約的履行交由第三方來決定,這樣不管承包商采取機會主義或者未完全履行合同,政府都有權利依據第三方的評估來單方面終止合約。

情形4:與情形3相比,其主要的區別在于,偶然交易頻率使得交易前期的談判成本無法在多次的交易中分攤,市場競爭性不強,相比之下尋找替代目前機會主義行為的承包商的成本相對增加。因此如果實行市場機制引入,尋求承包商簽訂合約,那么承包商在簽訂合約后利用任務的高不確定性進行機會主義行為,或者要求重新解釋條款、提高收費等成為重要問題。因此對于這種情形,如果沒有最佳的第三方參與到合約的制定及監督中來,一般不易進行市場化。

情形5:此類情形的不同點在于,生產的公共服務具有較強的資產專用性,但一方面低不確定性決定了生產此類公共服務的強資產專用性僅指物資資產等有形資產的專用性,而另一方面重復交易頻率的特征保證了可收回專用性資產投資的成本,因此,這一情形也可以實行公共服務的市場化外部承包。但為了避免承包商利用強資產專用性進行機會主義行為,政府應當進行一定的資產專用性投資,那樣就可以降低強資產專用性而引起的機會成本,因為由于政府進行了專用性投資,那么即使承包商出現機會主義行為,替換目前的承包商的成本也不會太高。

情形6:強資產專用性和偶然交易頻率使得交易的談判和機會主義成本無法得到分攤。如果政府進行資產專用性的投資,則很難收回成本,因此增加了承包商出現機會主義行為的可能性;如果完全由私人進行專用性資產的投資,勢必導致承包商利用資產專用性進行機會主義行為。因此對于此類公共服務的解決方式就是進行公私合作,而不是完全的市場化。

情形7:在這一情形中,生產的公共服務具有較高的資產專用性,因此增加了承包商出現機會主義行為的可能性,而高不確定無疑進一步增強了這種可能性,從而導致這種情形風險較大,一般情況下都不適宜進行市場化。

情形8:談判成本和機會主義行為的出現均是關鍵性問題,而且與偶然的交易頻率情形在意起更有可能促使承包商進行機會主義行為,因此這種情形,問題最大,風險很高,不適宜進行市場機制引入。

結語

政府及非政府公共管理在為公共服務市場化歡呼并積極倡導的時候,往往很容易受到現實主義政策取向的感染,從而可能輕易丟掉對市場化本身更深層的理性思考,這就令人對這一關系到公眾利益的市場化革新舉措是否會帶來公共福利最大化而感到擔心。因此,面對公共服務市場化,我們更應該思索這個最基礎的公共服務市場化邊界問題:究竟哪些公共服務適合市場化?是不是所有的公共服務都可以完全的市場化?同時,既然公共服務市場化的本質是比較政府機制與市場機制,這就為我們提供了一個交易成本的視角來界定市場化邊界。本文通過資產專用性、不確定性和交易頻率這三項權變變量,得到八種不同的情形或類型,而不同的情形具有不同的特征,對于是否適合進行市場化,如何實行市場化,都可以從中找到答案,這就是基于交易成本的公共服務市場化邊界及選擇模型。當然,根據交易成本經濟學,交易成本是可變的,“一種是環境性的變化,包括人性進步和技術進步引起的交易成本變化;另一種是制度性的變化,是人們改變交易形式和交易制度而引起的交易成本的變化”。故在實踐中,政府實行公共服務市場化時,不但要從不確定性、資產專用性和交易頻率上認真分析服務的類別,還要改變環境或制度以降低交易成本,最終權衡是否市場化,從而增強決策的科學性。

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