優化我國制造業區域布局的思考

葉振宇 孫久文

摘 要:優化制造業區域布局既是我國經濟結構調整的重點,也是促進區域協調發展的重要途徑。只有認識到當前制造業區域布局存在的問題和把握好優化布局與對外開放格局、基礎設施建設等方面的關系,才能把握“十二五”時期優化制造業空間結構的正確方向。從今后的發展趨勢看,集聚經濟將成為優化我國制造業區域布局的方向。

關鍵詞:空間結構;集聚經濟;優化布局

中圖分類號:F061.5文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0050—04

一、我國制造業區域布局存在的主要問題

30年來,我國制造業無論總產值還是分行業產值規模都出現快速增長的勢頭。跟中西部地區或東北老工業基地相比,東部沿海地區已成為我國乃至全世界的制造業中心,“中國制造”不僅被外界視作我國躋身世界經濟大國的重要標志,更被認為“中國崛起”強有力的經濟基礎。即便如此,還應該看到當前制造業布局存在的問題,包括以下幾個方面:

1.我國制造業區域布局重心偏向東部沿海地區,與當前人口、資源分布不相協調。我國每年有大量外出務工人員跨地區流動,這樣長距離的人口流動不僅帶來了巨大的社會成本,還給社會安定構成潛在的威脅。同時,“北煤南運”“西氣東輸”等跨區域、長距離運輸大宗能源原材料問題依然存在。這種跨區域調配模式實際上延續著計劃經濟體制的老路子,成為能源原材料市場化改革的阻力。

2.東部沿海制造業出口導向性強,在開放條件下面臨著許多風險。2008年以來,受世界金融危機的影響,東部沿海地區一批出口導向型企業紛紛倒閉,不僅造成大量不良的企業貸款,還引起全社會就業“恐慌”的蔓延。金融危機給沿海省份造成了很大的負面沖擊,出口沖擊將在新一輪經濟周期內給我國的制造業空間結構帶來影響,國內市場需求有望成為結構調整的主要動力。

3.國際生產外包在一定程度上限制了我國制造業的區域格局調整。生產外包早已成為制造業全球生產的典型分工形式,發展中國家擔負著世界制造業外包生產的重要角色。從我國看,生產外包從20世紀90年代以來就已經深刻影響到我國東部沿海地區制造業的地區分布。國際生產外包促進了東部沿海省區制造業集聚,只要這種分工形式繼續存在,這種集聚力量還有很強的生命力。而中西部地區制造業布局雖然也受這種力量的影響,但相對要微弱得多,這不利于我國制造業區域格局的調整。

4.我國區域制造業行業生產率結構性問題仍然突出。我國制造業創新能力不僅體現在地區之間創新水平有別,還表現在不同產業生產率之間的差異。

雖然在最近10年,東部地區多數行業的全要素生產率沒有顯著提高,尤其是勞動密集型和資本密集型行業,其指標較為平穩;中西部地區的勞動密集型產業和資源密集型的產業全要素生產率處于上升的趨勢,各省區的行業全要素生產率差距出現收斂的趨勢,但中西部地區的行業全要素生產率在其他行業要比東部沿海地區遜色。

二、優化制造業區域布局需要處理的幾個重要關系

優化制造業區域布局是我國“十二五”時期經濟社會發展規劃的內容之一。如何正確處理優化制造業區域布局和對外開放格局轉變、交通基礎設施建設、轉變經濟發展方式、區域協調發展之間的關系是一項重大而又艱巨的研究課題。對此,有必要討論它們之間的關系,把握這些關系的重點環節,為優化制造業區域布局提供依據。

1.優化制造業區域布局與對外開放格局轉變的關系

當前我國對外開放戰略正向雙向開放、內外互動轉變。一方面,各地繼續堅持招商引資,鼓勵外資企業到中西部地區投資;另一方面,國家和各地政府紛紛出臺相關配套政策,引導內資走出國門投資興業。近年來,國家出臺的各種政策,如內外資稅收統一和促進西部開發、東北振興、中部崛起的區域政策,正是國際區際開放并重的重要體現。外向型經濟戰略正逐步由開放型戰略所取代,較前者而言,后者更加強調內部需求在國民經濟發展中的重要地位,追求更高的開放層次,推進空間全方位的開放。那么,新時期對外開放戰略的調整在空間層面又是如何體現出來?首先,在繼續堅持擴大國際市場的同時,強調挖掘國內市場需求,降低宏觀經濟運行的風險。其次,加快連接中西部內陸地區向沿海延伸的交通運輸路線建設,減小原材料或產品運輸的經濟距離,進一步降低地區間的貿易成本,盡快讓中西部地區比較優勢發揮出來。再次,一旦內地市場啟動起來,可以預計,龐大國內市場容量不僅能夠有效緩解國內市場需求不足的局面,還能夠有效解決制造業區域優化布局、外來務工人員回流等重要問題,進而形成另一種穩定的均衡空間狀態。最后,金融危機發生之后,國際市場對內地經濟的沖擊比沿海地區相對小,這意味著內地企業如能把握住機會,發揮成本優勢和接近內地市場的優勢,有望短期內建立一種促進要素優化配置和地區需求擴大的循環累積效應,從而實現經濟又好又快發展。

2.優化制造業區域布局與交通基礎設施建設的關系

現代交通體系的建立有效地縮小了地區之間的經濟距離,大幅度降低了地區間貿易成本。最近10年來,我國交通基礎設施建設取得跨越式的發展,這不僅表現在交通網建設日趨完善,還表現在交通管理信息化水平顯著提高。交通基礎設施的快速發展縮短了經濟距離,擴大了市場輻射半徑,提高了欠發達地區的市場接近度。我國制造業空間結構變動與交通基礎設施建設的關系主要表現以下幾方面:第一,影響制造業布局的一個關鍵因素就是貿易成本,交通成本則占貿易成本相當大的比重,因此,降低交通成本將從供給角度影響了制造業空間分布。第二,制造業集聚(空間非均衡性)一定程度上取決于市場規模和市場接近度,它們又主要受制于經濟距離,因此縮小經濟距離對調整制造業空間結構具有重要的意義。第三,制造業空間調整要與人口、資本配置相結合。與資本流動不同,人口跨區域流動需要付出高昂的有形及無形成本,所以,降低人口流動成本的辦法之一就是降低跨區域的交通成本,這就需要改善區際間交通運輸狀況來降低貿易成本和減少旅行時間。只有認清以上關系,才能通過交通基礎設施建設來調整制造業空間結構,使之成為促進區域協調發展的有效途徑。

3.優化制造業區域布局與經濟發展方式轉變的關系

經濟發展方式轉變是國家“十一五”和“十二五”時期落實科學發展觀的具體要求,也是建設“兩型”社會的核心內容。結構調整則是經濟發展方式轉變的重要內容,主要包括產業結構升級和空間結構優化兩個方面。空間結構優化至少包含三個層次:第一層次,要素供給的空間優化配置,包括人口、資源、資本在空間層面實現合理高效配置,這種配置既要符合地區經濟功能要求,又要反映地區生態環境功能導向。第二層次,市場需求的空間合理分布。當我國經濟由封閉型經濟體走向開放型經濟體時,市場需求引導產業向東部區域集中,當國內外的經濟開放度上升到一定程度時,市場需求空間結構重新調整,此時,經濟活動有可能從弱“中心—外圍”結構走向均衡化的空間均衡狀態。第三層次,區域協調機制的建立。良好的區際關系能夠成為優化區域經濟活動布局的潤滑劑,區際分割在有效的協調機制的主導之下逐漸被消除或“溶蝕”。屆時,要素或產品區際間流動成本趨于下降,區際間的物價波動一致性增強,各地區居民真實工資差距趨向收斂。由此,“十一五”、“十二五”時期我國經濟發展方式轉變的思路要加以拓寬,由過去強調技術創新、節能減排等策略朝著多元化舉措方向轉變,特別是促進結構調整和產業升級相結合,產業遵循優勝劣汰的市場規律在區域之間實現合理布局。制造業空間結構調整能依托區域城市群形成不同層次、分工明確、協作緊密的集聚,集聚促進技術進步和效率改善。從世界各國發展的經驗看,技術創新也有利于產業活動集聚,技術擴散受到空間影響出現衰減的規律,于是更多企業愿意選擇群聚來獲取更多創新的機會。因而,兩者之間存在相互促進、雙向共存的關系。

4.優化制造業區域布局與區域經濟協調發展的關系

隨著對區域協調發展問題研究的深入,關于區域協調發展的內涵、機制、途徑和政策逐漸在學術界、政府決策部門取得較為一致的共識。如何正確對待制造業空間結構優化與區域協調發展之間的關系是解決區域協調發展的核心問題。從國際視角看,重新確立國內區域分工體系,引導產業在各區域優化布局是今后努力的方向。制造業布局調整與區域協調發展之間應該圍繞著如何縮小地區差距展開。今后東中西之間將開展更高層次的區域協作,各種促進區域一體化的政策也會付諸實施。東部發達地區將有一批成熟的制造業部門向中西部地區轉移,特別是臨近東部發達地區的省份,如河南、安徽、江西、湖南和廣西等將首先得轉移之便而獲得更快速的發展。

三、優化我國制造業區域布局的構想

自20世紀80年代開始,我國歷次全國性生產布局規劃都有涉及東部、中部和西部關系協調發展內容,尤其是80年代中期的“梯度開發”布局構想影響最為深遠。時間轉眼過去了20多年,可是當年提出梯度開發的空間布局構想并沒有如決策者或者設計者所預想的那樣。究其原因,可能是:其一,我國地區間的經濟發展水平差距很大,空間規劃在短時間內很難有比較顯著的效果;其二,我國經濟體制由計劃轉向市場,空間經濟活動在市場主導下趨于更有效率的集聚;其三,漸進式改革模式以及促進東部發展的宏觀政策更加削弱了空間規劃的意圖;其四,20世紀80年代末至90年代中期的地區分割體制和長期實施的城鄉二元體制,在一定程度影響了我國空間格局優化的步伐。

新一輪的空間調整迎來了優化我國制造業區域布局的“春天”。席卷全球的世界金融危機雖說是壞事,但經濟活動的空間分布或許出現一種逆轉,會給我國制造業空間結構優化帶來契機。

在開放的條件下,我國制造業優化區域布局調整要堅持以下基本原則:第一,區域協調發展的原則:要堅持將優化制造業區域布局作為區域協調發展的主要途徑。第二,市場需求導向的原則:要以市場需求為導向,東部地區以國際市場為主,兼顧國內市場;中西部地區以國內市場為主,兼顧國際市場。第三,政策相互配套的原則:要出臺相適應的產業政策、財政金融政策、土地政策和社會政策,注重它們之間的相互銜接與配套。第四,資源環境協調發展的原則:堅持走資源節約和環境友好的新型工業化道路,產業發展要符合當地的主體功能,科學利用有限的要素資源。第五,企業為布局主體的原則:企業區位選擇由市場力量主導,不應受制于地方政府意志。第六,技術進步的原則:通過同行業集聚和行業間共同集聚來促進技術創新,實現技術進步對區域經濟增長貢獻。

結合國情和上述原則,本文認為,優化我國制造業區域布局的目標是規劃若干個制造業集聚區,通過高速交通網絡連接起來;消除地區分割,優化配置要素資源,努力建設成為全球制造業強國。作為國際競爭力的制造業強國,能協調企業、產業和空間之間的相互關系,提高我國制造業應對世界市場變化的能力,面向全球市場,堅持生產高端、中端、低端多層次產品,滿足不同層次消費需求,擴大制造業產品的世界市場占有率。“十二五”期間,在當前區域經濟格局基礎上,重點建設若干個內部協作緊密、輻射區域、面向國內外市場的制造業集聚區,并且它們的規劃要納入都市圈規劃之中,依托城市群空間骨架開展產業間協作。這11個全國性制造業集聚區包括:一級集聚區為珠三角、海峽兩岸、長三角、環渤海。二級集聚區為長株潭、武漢城市圈、中原城市群、成渝地區。三級集聚區哈爾濱城市群、關中—天水城市群、廣西北部灣。在未來10年,一級集聚區的建設重點在于優化區域制造業布局調整,注重自主創新,促進產業升級,提高國際競爭力;二級集聚區的發展重點是擴大制造業規模,吸引當地農民工就業,開拓國內市場;三級集聚區的發展重點是培育新興產業,建立產業集聚機制,創造良好的發展環境。廣大非制造業集聚區應優先選擇中心城市,重點發展面向地方市場的制造業部門,以便于就地提供更多的就業崗位。利用“三縱三橫”現代高速交通網絡將這些集聚區連接起來,縮小彼此之間經濟距離,消除地區間貿易壁壘。“三縱”包括從大連、天津,經上海到北海的沿海高速通道,京廣線和西安、過成都到防城港的鐵路;“三橫”指西起成都沿長江到上海,西起新疆沿隴海鐵路到山東半島,西起成都沿高速公路到福建。除了沿海大通道之外,其他5條線路均橫貫東中西。

四、優化我國制造業區域布局的若干措施

1.堅持利用“兩種資源”和“兩個市場”,優化產業區域布局

“兩種資源”和“兩個市場”分別指的是國內和國外資源以及國內和國外市場。當前,既要面對我國快速經濟增長需要消耗大量的資源問題,也應認清擴大市場規模對保持經濟增長的重要作用。這就要求,不僅要協調好兩種資源或兩個市場自身的關系,還要處理好兩種資源和兩個市場之間的關系。要轉變以往產業布局依賴于國內資源的思路,允許有條件的地區或開放度高的行業依靠國際資源和開拓國際市場,加快結構調整,優化區域布局。

2.設計以4D作為目標導向的區域布局方案

世界銀行出版的《2009年世界發展報告》首次提出世界經濟地理格局的4D理念,即密度(Density)、距離(Distance)、分割(Division)和需求(Demand)。4D導向指明了“十二五”時期我國制造業優化區域布局的方向,強調空間因素在經濟活動中的作用。在實施策略上優先考慮規劃制造業集聚區,縮短區域之間的經濟距離,引導要素跨區域流動,消除區域分割,促進區域經濟一體化,協調國內和國際市場需求。

3.完善產業的退出、重組和升級的體制機制,促進產業結構調整

首先,建立淘汰落后產能的退出機制,妥善解決職工安置、企業轉產、債務糾紛等問題,維護社會和諧穩定。其次,鼓勵一批有實力的企業加快行業重組步伐,進一步提高行業集中度。讓企業最終成為區域分工協作的主體,通過產業聯系和市場關系,形成緊密、強大和互動的區域生產分工網絡。最后,鼓勵企業加大對自主研發的投入,引進吸收技術和自主研發技術相結合,發展一批適用性強、市場前景好、技術含量高的新技術、新產品和新工藝。

4.發揮勞動力資源優勢,調整欠發達地區產業結構

“十二五”期間,對于如服裝、皮革、紡織等勞動密集型產業來講,要允許各地區出臺產業激勵政策,重點引導產業向東部欠發達地區或者中西部地區交通便利的二線城市轉移。發展這類型產業的目的就是解決社會低技能人群就業,減少區內勞動力跨地區長距離流動。要吸引東部產業集群整體向中西部地區轉移。集群轉移比單純企業遷移需要更多政策扶持,但所帶來經濟輻射力卻是不可估量的。

5.推進財政金融體制改革,為地區經濟發展提供動力支持

繼續深入推進燃油稅改革,取消過橋、過路等影響區域間貨物流通的成本。加快燃油稅改革,逐漸降低高速公路收費直至取消。撤銷高速公路和橋梁的征費站,使用“信息讀卡器”替代公路征費人員,加快車流貨流速度。鼓勵商業銀行在制造集聚區內取消跨行和跨地區的手續費,降低資本區際流動成本。鼓勵商業銀行在中西部地區的制造業集聚區設立更多的網點,增加對中西部地區中小企業的信貸投放量,從總體上降低中西部地區企業融資的成本。

6.完善土地調控職能,提高土地經濟效益

一方面,更高幅度提高東部地區征地補償標準,扭轉東部地區長期依靠土地低價出租來吸引企業的方式。鼓勵東部制造業集聚區騰籠換鳥,遷出地均GDP低的勞動密集型企業。另一方面,征收經濟密度調節金。針對各地區情況設立區域性經濟密度調節費,依據區域功能設定地均GDP標準,低于該標準須增收一定比例的調節費。收取的費用用于建立一個經濟密度調節基金,專項用于改善當地生態環境。

責任編輯:曉 立