公共服務(wù)下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究

摘 要:浙江省農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新有寧波和舟山兩種模式。從總體思路看,它們反映了公共服務(wù)大規(guī)模下村背景下國家政權(quán)重返農(nóng)村基層的現(xiàn)實(shí)要求,以及地方黨委政府對現(xiàn)行“村委會(huì)”模式除弊補(bǔ)缺,理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”之間關(guān)系的積極努力。從制度設(shè)計(jì)看,寧波與舟山顯示出不同的思維路徑和政治技能,寧波的“黨組織路線”合理又合法,舟山的“行政路線圖”則觸犯了村民自治制度。寧波模式需完善,舟山模式須修正。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社區(qū);公共服務(wù)均等化;管理體制;村民自治

中圖分類號:D422.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0021—07

2006年,中共十六屆六中全會(huì)第一次提出了“基本公共服務(wù)均等化”的執(zhí)政新理念,要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系”,進(jìn)而提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的任務(wù),并要求健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。據(jù)此,國家民政部于2006年下半年部署了全國“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的試點(diǎn)。浙江省2006年底起開始了“農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)的試點(diǎn)工作,并走在全國前列,受到國家民政部高度重視。“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”目前階段的主要內(nèi)容就是生產(chǎn)和提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品,以政府性公共產(chǎn)品為主導(dǎo),“構(gòu)建政府服務(wù)、村民自我服務(wù)與市場化服務(wù)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系”。“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要推進(jìn)形態(tài)。

在構(gòu)建政府性公共服務(wù)為主導(dǎo)、廣大農(nóng)民為主體的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系的實(shí)踐中,農(nóng)村社區(qū)的管理體制發(fā)生了怎樣的演進(jìn)?這種演進(jìn)與農(nóng)村基層原有的管理體制發(fā)生了怎樣的矛盾運(yùn)動(dòng),特別是對法定的村民自治制度是否造成影響或沖擊?如何評價(jià)這種種制度變遷?為了求解這些問題,我們調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2008年7月和2009年7月兩度對浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的代表性模式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、模式描述

從實(shí)地調(diào)研和我們掌握的資料來看,浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有兩種模式:以寧波為代表的聯(lián)村社區(qū)模式和以舟山為代表的一村(行政村)社區(qū)模式。

(一)寧波聯(lián)村虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式

所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”就是在保留行政村體制不變的基礎(chǔ)上,根據(jù)地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似的原則,把若干行政村組合為一個(gè)服務(wù)區(qū)域,統(tǒng)一提供政府型或政府主導(dǎo)型的公共服務(wù),構(gòu)建(行政)村級公共服務(wù)之上的第二級公共服務(wù)體系(平臺),以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效益與效率,避免各村各自建設(shè)所造成的效益損傷。因其沒有改變區(qū)域內(nèi)各行政村原有治理體制,卻又確確實(shí)實(shí)聯(lián)村統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)或公共產(chǎn)品,故稱“聯(lián)村虛擬社區(qū)”。寧波稱之為“聯(lián)片建設(shè)新農(nóng)村,打造和諧新社區(qū)”。

聯(lián)村社區(qū)雖名“虛擬”,但也有實(shí)的內(nèi)容。為了使社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給有效地運(yùn)作起來,必須有一套組織架構(gòu)作為支撐。寧波的做法是:構(gòu)建以黨組織為核心的社區(qū)組織構(gòu)架和社區(qū)管理體系。

1.設(shè)置“社區(qū)聯(lián)合黨委”

聯(lián)合黨委是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給的最高決策機(jī)構(gòu),對區(qū)域內(nèi)的政府型公共服務(wù)提供實(shí)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部兼任,各村黨支部書記都是聯(lián)合黨委的委員。聯(lián)合黨委下屬支部采取“1+N”模式。“1”為綜合支部,用于接納區(qū)域內(nèi)的“零散”黨員和外來流動(dòng)黨員,“N”為各村黨支部和各類企事業(yè)單位黨組織,聯(lián)合黨委與“1”和“N”之間,是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級組織關(guān)系。因此我們可以看出,虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(黨工委)為因應(yīng)聯(lián)村社區(qū)建設(shè)需要的一個(gè)延伸機(jī)構(gòu)。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與村支部之間增加了一個(gè)層級,目的是作為“核心”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)層面的公共事務(wù)與公共服務(wù)。它實(shí)質(zhì)上是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的代理人,承繼了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的職權(quán),因而與各村支部之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如我們所實(shí)地調(diào)研的寧波北侖區(qū)D街道J社區(qū)就是如此。J社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由街道黨工委選派一名街道干部擔(dān)任,乃兼職;各行政村的支部書記擔(dān)任社區(qū)聯(lián)合黨委的委員。

2.搭建“社區(qū)服務(wù)中心”

服務(wù)中心整合各村資源,著眼于與轄區(qū)群眾生活息息相關(guān)的事項(xiàng),廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務(wù),聯(lián)手其他已有的服務(wù)性機(jī)構(gòu)和平臺(如“三室四站一中心一校一場所”),打造社區(qū)“十分鐘生活服務(wù)圈”、“十分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”、“十分鐘文體生活圈”。服務(wù)中心的服務(wù)功能,涵蓋了教育、衛(wèi)生(計(jì)生)、文化、體育、科技、法律、綜治警務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)(與培訓(xùn))、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、流動(dòng)人口服務(wù)與管理、社區(qū)黨員服務(wù)等項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。服務(wù)中心由聯(lián)合黨委副書記、綜合支部書記、中心主任組成領(lǐng)導(dǎo)層。選聘專職社工擔(dān)任中心主任,負(fù)責(zé)中心的日常工作。各行政村的大學(xué)生村官兼任駐村代理。由此,在聯(lián)合社區(qū)的區(qū)域內(nèi)就構(gòu)建起了兩級公共服務(wù)平臺(體系):行政村范圍內(nèi)的一級平臺和虛擬社區(qū)范圍內(nèi)的二級平臺。

其社區(qū)組織構(gòu)架和管理體制,以社區(qū)聯(lián)合黨委為核心決策主導(dǎo),以社區(qū)服務(wù)中心為窗口執(zhí)行落實(shí)。其運(yùn)行機(jī)制是:社區(qū)聯(lián)合黨委醞釀提案→交社區(qū)共建理事會(huì)或共建促進(jìn)會(huì)商議→再由聯(lián)合黨委決策→交社區(qū)服務(wù)中心執(zhí)行→群眾意見的反饋和收集。

(二)舟山一村社區(qū)的“社區(qū)管理委員會(huì)”模式

與寧波模式的“聯(lián)村虛擬社區(qū)”思路不同,舟山的很多地方干脆先實(shí)行并村(行政村),原有的三五村甚至七八村合并成一個(gè)行政村,然后建一社區(qū),村社(區(qū))同構(gòu)。而且,其管理體制也作了新的設(shè)計(jì)。

1.“社區(qū)管理委員會(huì)”

舟山的社區(qū)(村)仍有“三駕馬車”(“兩委會(huì)”加經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)),但新設(shè)了一個(gè)叫“社區(qū)管理委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)。社區(qū)管委會(huì)視轄區(qū)人口多少有3—7名成員,人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財(cái)政承擔(dān)。管委會(huì)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任,故而往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的帶薪干部,也往往同時(shí)兼任社區(qū)(村)黨組織的書記;管委會(huì)其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配,一般是村“兩委會(huì)”的其他主要干部。管委會(huì)成員導(dǎo)向職業(yè)化、專業(yè)化,舟山的同志說,進(jìn)社區(qū)管委會(huì)后,他們就成為國家買單的脫產(chǎn)干部(要求坐班)。舟山市委2005年1號文件規(guī)定:社區(qū)管委會(huì)對本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務(wù)、管理職能”。具體包括:動(dòng)員和組織群眾完成政府依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù),如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、征兵、社會(huì)保障、殯葬等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù);統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)本社區(qū)的公益設(shè)施,興辦、管理本社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè);做好社會(huì)治安綜合治理工作,調(diào)解民間糾紛,維護(hù)社會(huì)秩序;組織開展就業(yè)培訓(xùn)、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實(shí)事的事務(wù);向政府反映群眾意見、要求和提出建議;其他上級交辦的事項(xiàng)。可見,社區(qū)管委會(huì)實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政權(quán)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),它立于現(xiàn)有“三駕馬車”構(gòu)架之上,對社區(qū)(村)實(shí)行統(tǒng)一的管理。

社區(qū)黨組織就是村黨組織,黨組織書記由管委會(huì)主任兼任,黨總支委員往往也是管委會(huì)委員,因而,通過兩者基本上合二為一的辦法,實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的統(tǒng)一。但社區(qū)(村)真正的領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際上是管委會(huì)而不是黨總支。管委會(huì)既然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),因而它就具有了寧波版“聯(lián)合黨委”所沒有的一些領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

2.社區(qū)公共服務(wù)平臺

在社區(qū)管委會(huì)和村“兩委會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)下,設(shè)立各類公共服務(wù)平臺,如我們所走訪的舟山定海X社區(qū)(村),就有群眾活動(dòng)中心、黨員服務(wù)站、新居民工作站、綜合治理辦公室、人民調(diào)解委員會(huì)、老人協(xié)會(huì)、殘疾人康復(fù)中心、社區(qū)學(xué)校、警務(wù)室等,向社區(qū)村民提供公共服務(wù)或供給公共產(chǎn)品。

二、模式評判

(一)總體思路及其評價(jià)

如何評價(jià)寧波和舟山這兩種模式?我在《農(nóng)村社區(qū)管委會(huì):對村民自治的除弊補(bǔ)缺》一文中曾指出:不應(yīng)就事論事地在兩種制度本身的局域范圍內(nèi)來討論,而應(yīng)置于整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的全域宏觀大視野中來把握,任何一種局域制度的合理性和正當(dāng)性,全在于它與現(xiàn)代國家大架構(gòu)的耦合性或內(nèi)合性,看它是否洽合現(xiàn)代國家建構(gòu)的自在邏輯。①我們認(rèn)為,無論是寧波模式還是舟山模式,從現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角,一個(gè)方面它們都反映了隨著政府性公共服務(wù)的大規(guī)模下村,國家政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)在地提出了向農(nóng)村最基層適當(dāng)延伸的現(xiàn)實(shí)要求或趨勢,也即“國家政權(quán)(至少其部分職能)重返農(nóng)村基層”;另一方面也內(nèi)含了一種力圖對村民自治制度現(xiàn)有的“村委會(huì)模式”“村”“政”不分、“行政化”積弊力求破解的努力或探索。②

“公共服務(wù)下村背景下國家政權(quán)機(jī)構(gòu)向農(nóng)村最基層的適當(dāng)延伸”包含兩層涵義。其一,客觀必然。“鄉(xiāng)政村治”體制致使“國家基層政權(quán)在村一級迷失了”③,導(dǎo)致有些“獨(dú)立王國”式的“失控村”、“專制村”和無錢治理的“空殼村”的存在④。基本公共服務(wù)下村,意味著國家埋單的公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)項(xiàng)目會(huì)大幅度增加,意味著政府的職能至少是部分重要職能須延伸到村。而政府職能的下村,自然呼喚著機(jī)構(gòu)的隨進(jìn)。大量的公共服務(wù)延伸到村,村里就必須有政府(派出)機(jī)構(gòu)和人員來承接和組織實(shí)施,因?yàn)檫@些項(xiàng)目雖不需全部由政府親自具體實(shí)施,但起碼少不了政府機(jī)構(gòu)的管理。特別是在一個(gè)聯(lián)村社區(qū)的范圍內(nèi),其公共品的供給,亟須一個(gè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或組織。其二,現(xiàn)實(shí)可能。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已步入“第二個(gè)趨向”、“財(cái)政下鄉(xiāng)”新階段的今天,與20多年前的國家財(cái)政狀況大不相同,國家財(cái)政已具備了支撐國家政權(quán)向村莊延伸的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

所謂“對現(xiàn)有的村委會(huì)模式‘村‘政不分、‘行政化積弊力求破解”,是指破解“村民自治”制度自1987年試行以來,一直存而未解而又事關(guān)制度核心價(jià)值的一個(gè)問題,這就是村民委員會(huì)——村民自治的組織形式的“行政化”,俗稱“準(zhǔn)政權(quán)”和“二政權(quán)”,其突出表現(xiàn)就是“村”“政”不分,“村務(wù)”“政務(wù)”“一鍋燒”,角色混雜,村委會(huì)成為政府的代理人。這一問題導(dǎo)致一些村委會(huì)表象自治化,實(shí)質(zhì)行政化,村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu),難以發(fā)揮自治功能。⑤此積弊直接導(dǎo)源于“鄉(xiāng)政村治”制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在矛盾性。一方面國家政權(quán)上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn),另一方面國家的“政務(wù)”必須下達(dá)到每一家農(nóng)戶,而下面又沒有政府的“腳”,怎么辦?國家只能借助于村民自治組織之手來貫徹“政務(wù)”,于是村民自治組織“村務(wù)”“政務(wù)”“一鍋燒”在所難免,導(dǎo)致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的關(guān)系淪為事實(shí)上的“被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。無論是寧波模式還是舟山模式,其制度設(shè)計(jì)的一個(gè)出發(fā)點(diǎn),就是把下沉的“政務(wù)”,至少是部分“政務(wù)”(包括政府性公共服務(wù)),從村民自治組織中剝離出來,交由政府或黨委的下派機(jī)構(gòu)來承擔(dān),從而“把村民自治組織從繁重的行政事務(wù)中解脫出來,騰出時(shí)間集中精力做好村民自治工作,真正履行自治職能”。總之,是力圖理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關(guān)系,還自治組織以本來面目。因而,對寧波、舟山的探索總體上、大思路上首先應(yīng)予肯定。

(二)具體設(shè)計(jì)及其透析

公共服務(wù)下沉背景下國家某些職能及機(jī)構(gòu)的進(jìn)村,最關(guān)鍵的是如何與現(xiàn)有法定的黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度相銜接。直言之,就是如何能不影響不沖擊不損害作為中國重要政治制度之一的村民自治制度。提升一點(diǎn)說,就是在現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”體制下如何有效地勾連國家政權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上)與村域(自治域)這兩個(gè)治理域和治理體系。顯然,這兩個(gè)治理域和治理體系決不像刀切豆腐那樣各自為半,所謂“鄉(xiāng)以上國家管,鄉(xiāng)以下自治組織管”,實(shí)際上是互有交叉滲透的。國家的統(tǒng)治力,具體說國家的事務(wù)(“政務(wù)”包括政府性公共服務(wù))必然要“進(jìn)入”廣大的村莊,而村莊的許多事務(wù)(“村務(wù)”)也必然要上訴國家的幫助。但國家力量和事務(wù)“進(jìn)入”之路徑選擇須十分精敏,一不小心就會(huì)觸犯、損害村民自治法定制度。因而,必須思之又思。現(xiàn)實(shí)中借助村莊自治組織承擔(dān)“政務(wù)”的方法,已不可避免地導(dǎo)致一些村民委員會(huì)成為“二政府”、“兩不像”(既不像政權(quán)組織又不像自治組織)。鑒于此,我們認(rèn)為,無論是何種體制改革,都不可因?yàn)楦母锟陀^上加重這種狀況,更不可主觀上通過改革加重這種狀況,特別是不可使這種狀況制度化或徹底顯性化。如果那樣,那就不但從實(shí)質(zhì)上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。

在這一具體制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)行層面,寧波與舟山的決策者們顯示出不同的思維路徑和政治技能。寧波的設(shè)計(jì)者們走的是一條“黨組織路線”,通過黨組織的創(chuàng)新設(shè)計(jì)來解決“進(jìn)入”問題。在虛擬社區(qū)內(nèi)建立“聯(lián)合黨委”,上承鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委),下轄各行政村的黨組織(支部或總支),這樣就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與行政村黨組織的上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(黨章規(guī)定),變成了聯(lián)合黨委對各村黨組織的上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。由聯(lián)合黨委領(lǐng)導(dǎo)各村黨組織,再由各村黨組織依法去領(lǐng)導(dǎo)各村村民自治組織。就聯(lián)村社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)事務(wù)乃至政務(wù),由聯(lián)合黨委作出決定,再由各村黨組織負(fù)責(zé)在村里貫徹落實(shí),聯(lián)合黨委在社區(qū)有效發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。從實(shí)質(zhì)上說,聯(lián)合黨委也如同舟山的管委會(huì),是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu)(或組織),但寧波是從黨委系統(tǒng)上作組織延伸,這條“黨組織路線”,合理又合法(黨章黨規(guī))。從中國特有的現(xiàn)實(shí)的政治架構(gòu)來看,其實(shí)際功能和運(yùn)行效率不亞于甚至更好于舟山的管委會(huì)。道理很簡單,在中國,中國共產(chǎn)黨是法定的領(lǐng)導(dǎo)(國家與社會(huì))黨,各級黨組織特別是政權(quán)機(jī)構(gòu)中的黨組織本身就與政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行在一起。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)地位,一個(gè)類政權(quán)組織,因而其效用更強(qiáng)更大。

同樣問題,舟山設(shè)計(jì)者們選擇了一條“行政路線圖”。希望通過行政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)來解決“進(jìn)入”問題。雖然舟山農(nóng)村社區(qū)(村)都組建了新的社區(qū)黨組織,但另外又設(shè)置了一個(gè)“社區(qū)管委會(huì)”,而且其主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選派”、“任命”,其委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選配”,把主要村干部包括村民自治組織的負(fù)責(zé)人納入其中,實(shí)行工資制,由政府財(cái)政支付。如此一來,管委會(huì)顯然就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府或行政的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),分量比社區(qū)黨組織更重,成為實(shí)際上的社區(qū)(村)“老大”。不僅如此,管委會(huì)還被下文規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)幾乎一切事務(wù)。這樣,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)伸向社區(qū)(村)的這只“腳”——管委會(huì),就很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與行政村的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系,徹底轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)行”的關(guān)系。這樣就難逃沖擊、損害、動(dòng)搖法定村民自治制度之嫌。此其一。其二,舟山的“行政路線圖”把管委會(huì)置于事實(shí)上的社區(qū)(村)“老大”,也違背了農(nóng)村同級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的大原則(或觸犯了大忌)。

或許有人質(zhì)疑,舟山的文件不是明明規(guī)定社區(qū)管委會(huì)“在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下”開展工作嗎?我們之所以判言“社區(qū)管理委員會(huì)”相對于“社區(qū)黨組織”居于實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)或支配地位,是基于這樣的簡單事實(shí):第一,從社區(qū)管委會(huì)與社區(qū)黨組織經(jīng)費(fèi)支撐看。先看整體,社區(qū)(村)黨組織因其不是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)的黨組織,因而其組織和人員經(jīng)費(fèi)原則上不由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),傳統(tǒng)上由村級集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而社區(qū)管委會(huì)的組織和人員經(jīng)費(fèi)按照舟山的規(guī)定,皆由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財(cái)政承擔(dān),由此,依照百姓理念,吃皇糧的必然大于吃土糧的。再看個(gè)體,通過社區(qū)管委會(huì)成員的國家埋單,村委會(huì)主任就演變成拿政府津貼的社區(qū)專職干部,管委會(huì)的“薪水”就成為領(lǐng)導(dǎo)、制約村委會(huì)主任的有力武器。第二,從社區(qū)管委會(huì)與社區(qū)黨組織的人員組成看。雖然社區(qū)管委會(huì)主任同時(shí)任社區(qū)黨組織書記,但社區(qū)村委會(huì)主任并不一定是黨員,因而并不一定是社區(qū)黨組織的委員會(huì)委員,而他(她)卻必然是(或大多是)社區(qū)管委會(huì)的委員。也就是說,村里的“兩個(gè)頭”難以通過社區(qū)黨的機(jī)構(gòu)達(dá)成整合,卻可以在社區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)內(nèi)達(dá)成整合。更何況社區(qū)管委會(huì)主任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派的,比原村支書具有更強(qiáng)的權(quán)威。其三,最根本的,如前述,社區(qū)管委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)向行政村的派出機(jī)構(gòu),它夾帶著國家政權(quán)機(jī)構(gòu)之威嚴(yán)。

由此我們可以說,“寧波模式”的總體特征是在維持現(xiàn)有行政村管理體制,特別是村民自治法定制度不變的前提下作出一些制度創(chuàng)新,如設(shè)置“虛擬社區(qū)聯(lián)合黨委”等。可稱之為“制度內(nèi)創(chuàng)新”,或曰“增量改革”。“舟山模式”則開始突破了現(xiàn)有行政村的管理體制包括村民自治制度,在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立了一種叫做“社區(qū)管理委員會(huì)”實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)。故舟山的做法可謂“制度外創(chuàng)新”,或曰“存量改革”。

(三)共同問題及其研判

即便是寧波農(nóng)村社區(qū)模式,運(yùn)行中也繞不開一些共同的問題。問題的核心是在農(nóng)村各類公共產(chǎn)品供給主體定位上政府與村集體之間的矛盾(誰出資),從組織層面上表現(xiàn)為社區(qū)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織間的矛盾,本質(zhì)上它是上述“鄉(xiāng)政村治”內(nèi)在矛盾的一種外化形式。

聯(lián)村社區(qū)組織難以調(diào)動(dòng)各村集體資產(chǎn)用于社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)。舟山聯(lián)村社區(qū)干部就談到“沒有經(jīng)濟(jì)權(quán)、人事權(quán),難以統(tǒng)領(lǐng)下屬各村”(舟山定海L社區(qū)管委會(huì)主任語)。舟山的非實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),雖然名義上建立起了新村的黨組織、村委會(huì)、村民代表會(huì)議,但實(shí)際上與聯(lián)村社區(qū)沒有二致,因?yàn)樵鞔宓狞h支部、經(jīng)濟(jì)合作社、社員代表大會(huì)照舊存在并運(yùn)行著,各村的集體財(cái)務(wù)仍各自獨(dú)立著,因而新村(社區(qū))組織同樣沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的支撐,同樣“不能決定重大問題”。

寧波的聯(lián)村虛擬社區(qū),也逃不脫同樣的命運(yùn)(問題)。聯(lián)合黨委雖為聯(lián)合各村的最高決策機(jī)構(gòu),但同樣沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的支撐。它決定的問題如果不涉及各村的利益特別是作為核心的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)尚無問題,但若涉及了而且是經(jīng)濟(jì)利益(如要各村出資),那么即使各村支部書記首肯了,也難以在各村的村民代表會(huì)議上得到認(rèn)可,如此,聯(lián)合黨委的決定就成一紙空文。寧波虛擬社區(qū)因?yàn)榻r(shí)間短,才不到半年,所以尚未來得及遇到這樣的問題。但社區(qū)干部反復(fù)對我們說,聯(lián)合黨委遇到這樣的問題必須“非常慎重”,要反復(fù)協(xié)商溝通,不到水到渠成有絕對把握,決不輕易付決。 因此,無論是寧波,還是舟山的聯(lián)村社區(qū),包括舟山的非實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),現(xiàn)在都基本形成這樣一種格局:凡是各級政府買單的各類公共服務(wù)項(xiàng)目就由社區(qū)來做,凡是村級集體買單或村民合作提供的公共服務(wù)項(xiàng)目,包括一部分不得不下村的政府性服務(wù)項(xiàng)目就由行政村自己來做。簡言之,社區(qū)做政府出資的項(xiàng)目,行政村主要做村莊出錢的項(xiàng)目,大家各自管著自己的錢。

如何評判這種格局?從大處說,根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品不同的服務(wù)半徑,形成了村——社區(qū)兩級公共服務(wù)供給主體和兩級公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),分別供給不同服務(wù)圈的公共產(chǎn)品,既豐富了服務(wù)產(chǎn)品的種類,又提高了公共服務(wù)的效率,符合我國廣大農(nóng)村今后公共服務(wù)體系構(gòu)建、平臺構(gòu)筑的方向。再深一步分析,這還有利于抵制政府以公共服務(wù)提供為名對村級集體經(jīng)濟(jì)的新式侵犯。

但既然組成聯(lián)合社區(qū),就旨在統(tǒng)一提供跨村的公共設(shè)施和公共服務(wù),這樣的設(shè)施和服務(wù)并不總是應(yīng)由政府出錢,所謂“政府型”的農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給,有的是政府性的,有的是農(nóng)村集體性的,有的是政府與集體組織合作提供的,有的則是私人提供的。因而,當(dāng)社區(qū)的公共設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)遇到中間兩種類型(即要各村出錢)時(shí),這種建設(shè)即使很亟須,在此格局下也會(huì)因?yàn)楦鞔宓牟徽J(rèn)可而流產(chǎn),阻斷合作的進(jìn)行,從而影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的及時(shí)而有效地供給。同時(shí),它還會(huì)滋生出新的偏向性問題。

那么,只有一級公共服務(wù)體系或平臺的一村一社區(qū)或者實(shí)質(zhì)性并村的社區(qū)情況是否會(huì)不一樣呢?我們看到的情況恰恰相反。同樣的問題以不同的方式表現(xiàn)著。以舟山的實(shí)質(zhì)性并村社區(qū)和一村一社區(qū)為例,即使是一村(行政村)范圍內(nèi),也形成了政府財(cái)政出的錢由社區(qū)(組織)管,集體經(jīng)濟(jì)的錢,由村民(代表會(huì)議)自己管,社區(qū)不能沾手的格局。原本在一村社區(qū)和實(shí)質(zhì)性并村社區(qū),村就等于社區(qū),社區(qū)就等于村,社區(qū)組織(管委會(huì))與村級組織都是同一批人,至少大量交叉,怎么就硬分出個(gè)“社區(qū)”、“村”的區(qū)別呢?我們納悶。

細(xì)致觀察后,我們發(fā)現(xiàn),村民對社區(qū)的理解發(fā)生了功利主義的扭曲,在他們眼里,所謂社區(qū)就是提供公共服務(wù)特別是政府性公共服務(wù)的組織,它僅僅是一種組織,一種事務(wù),一種工作類型,而非一個(gè)區(qū)域、一個(gè)生活共同體;而村,更多地被視為是一個(gè)聚落,一個(gè)生活共同體(集體經(jīng)濟(jì)等)。這種扭曲的背后,本質(zhì)上還是一個(gè)“錢”字。政府的錢是外來的,甚至是白來的,是外款,因此“外面爭取來的錢讓社區(qū)去管”;村里的錢是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的錢由村里自己來管”。這種曲解,同樣有助于村民抵制政府以公共服務(wù)為名對村集體的侵占,但也滋生了兩種偏差或傾向。第一,對“社區(qū)”及“社區(qū)建設(shè)”的實(shí)用主義理解。首先,把社區(qū)理解成就是政府組建的提供政府性公共服務(wù)的組織,把社區(qū)建設(shè)簡單地理解成就是提供政府性公共服務(wù)。其次,與此相應(yīng),社區(qū)(建設(shè))就被視為一種外來品、“嵌入物”,非己所出的親生物,以一種“旁觀者”、至多是“欣賞者”的身份和態(tài)度來看待“家園”建設(shè)。這些觀念和認(rèn)知,都無益而有害于新農(nóng)村建設(shè)。第二,對公共品供給資金來源的狹隘主義理解。由對“自己的錢”的惜出,發(fā)展到“惜悟”的絕對主義觀念:村里的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè),就應(yīng)該由政府出錢,“社區(qū)你要搞公共服務(wù)建設(shè),你就向上要錢去,你不要向村里要錢,我們的事我們自己會(huì)管的”(舟山定海X社區(qū)干部言)。由此,就萌生了一種自己不肯出錢,一切等、靠、要,一切依賴政府的心理和行為方式,形成“自己的錢包捂得緊緊的,拼命去掏政府的錢袋子”的壞積習(xí)。這也必然影響到廣大農(nóng)民對基本公共品的及時(shí)而有效地享用。

三、模式修正

(一)寧波模式需完善

寧波聯(lián)村社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式,通過“黨組織路線”,巧妙繞過了觸及村民自治制度這一難題,從而有效避免了“行政路線”下對村民自治不可避免的沖擊。但寧波模式也需完善。除了文中已述的逐步加強(qiáng)聯(lián)合社區(qū)對下轄各村的統(tǒng)籌能力等以外,還有下面的三個(gè)方面要改進(jìn)。

1.構(gòu)建兩級公共服務(wù)平臺

不同的公共產(chǎn)品有著不同的性質(zhì)、不同的服務(wù)半徑,其輻射面的選擇當(dāng)然取決于方便性,同時(shí)還取決于經(jīng)濟(jì)性或效益性。誰都希望所有的公共服務(wù)站點(diǎn)都在家門口,但政府財(cái)力總是有限的,任何政府都難以做到這一點(diǎn)。因此,我們認(rèn)為,在農(nóng)村的一定區(qū)域內(nèi)構(gòu)建兩級公共服務(wù)平臺是一種方向:易便型的公共服務(wù)分散在村中,難重型的公共服務(wù)集中在社區(qū),且兩者有機(jī)勾連。易便型的公共服務(wù)以村域?yàn)榘霃?難重型的公共服務(wù)輻射整個(gè)社區(qū)。兩級公共服務(wù)平臺長短結(jié)合、互為補(bǔ)充,組合成一個(gè)完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。關(guān)鍵要理順哪些公共服務(wù)應(yīng)放在村級平臺,哪些公共產(chǎn)品應(yīng)上收或新建在社區(qū)平臺。

2.聯(lián)村社區(qū)的規(guī)模要恰當(dāng)

聯(lián)村的規(guī)模以多大為宜,是一個(gè)很值得研究的問題。現(xiàn)狀雖然提出“地域相近、人緣相親、生產(chǎn)生活相似”原則,但操作中活性太大,結(jié)果往往以節(jié)省財(cái)政成本為導(dǎo)向,出現(xiàn)貪大偏多傾向。如我們實(shí)地調(diào)研的寧波一個(gè)聯(lián)村社區(qū),包含了9個(gè)行政村,30萬平方公里,相當(dāng)于一個(gè)中小鄉(xiāng)鎮(zhèn),且呈一狹長地帶。有的聯(lián)村社區(qū),服務(wù)半徑過大。我們認(rèn)為,聯(lián)村的規(guī)模還是應(yīng)以公共產(chǎn)品的有效服務(wù)半徑為主要考慮因素,不可過大。再考慮到聯(lián)村社區(qū)最后的歸宿按設(shè)計(jì)是合并成一個(gè)村,因而更要防止貪大偏多的傾向。

3.聯(lián)合黨委的職能定位要明晰

聯(lián)村社區(qū)聯(lián)合黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)下屬在聯(lián)村社區(qū)層面的一級新設(shè)組織,由于其承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)對各行政村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,因此容易導(dǎo)向兩種偏差。一是全面領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)聯(lián)合各村的各項(xiàng)事務(wù),也即在所有事務(wù)上全面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。二是容易超越領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限,對所轄各行政村發(fā)號施令,以社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)之名侵害村民的自治權(quán)力。因此,我們主張:聯(lián)合黨委對社區(qū)和各村的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是全面的領(lǐng)導(dǎo),其職能就是限于領(lǐng)導(dǎo)、管理社區(qū)層面的公共事務(wù),主要是政府性公共產(chǎn)品的供給;對政府與村集體合作型、完全村集體型的公共服務(wù)項(xiàng)目,聯(lián)合黨委與各村只能協(xié)商、指導(dǎo),而決不能擅自決定。

(二)舟山模式須修正。

如何修正呢?如簡單地搬照、模仿寧波走“黨組織路線”,就需對舟山現(xiàn)有的社區(qū)組織架構(gòu)和體系施行“大手術(shù)”,所有的社區(qū)“管委會(huì)”必須全部撤除,模仿成本太大。還有一條路徑——就是對舟山模式進(jìn)行一些修正或改造,對現(xiàn)有社區(qū)組織架構(gòu)和體系只做點(diǎn)“小手術(shù)”的情況下,使其與村民自治制度相銜接。

1.“社區(qū)管理委員會(huì)”改為“社區(qū)政務(wù)服務(wù)站”

其職能是承接下村政務(wù),主要是政府性公共服務(wù)。“社區(qū)管理服務(wù)站”仍舊作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),其職能就是承接政府下達(dá)的任務(wù)(所謂“政務(wù)”),包括社區(qū)范圍內(nèi)政府性公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給。服務(wù)站1—3人,站長或主任由現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員下派,其他成員視情況可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派(以達(dá)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)之目的),向社會(huì)招聘“社工”擔(dān)任則更佳;服務(wù)站與村委會(huì)不是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級關(guān)系,而是“指導(dǎo)、支持、幫助”和“協(xié)助”的關(guān)系。鑒于“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅已取消,農(nóng)村的政務(wù)開始轉(zhuǎn)型,社區(qū)政務(wù)服務(wù)站的主要職能應(yīng)定位在政府性公共服務(wù)。

這樣做的好處是:第一,剝離“政務(wù)”,還村民自治以本來面目。村民自治組織目前承擔(dān)的“政務(wù)”有兩類,一類是國家憲法、法律規(guī)定的公民義務(wù),以及國家政策、法規(guī)的貫徹實(shí)施要求公民完成的事務(wù);一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其管轄范圍內(nèi)行使國家行政管理權(quán)所要求村民完成的事務(wù)。設(shè)立社區(qū)“政務(wù)服務(wù)站”,把上級政府的各類“政務(wù)”(目前階段至少是部分“政務(wù)”)從村委會(huì)中剝離出來轉(zhuǎn)給政務(wù)服務(wù)站,同時(shí)把“新政務(wù)”——各種政府性公共服務(wù)也交給政務(wù)服務(wù)站,從而把村民自治組織從繁重的行政事務(wù)中解脫出來,騰出時(shí)間集中精力做好村民自治工作,理順“基層政權(quán)”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關(guān)系,促進(jìn)村民自治制度的深化和完善。可見,“政務(wù)服務(wù)站”類似于公共服務(wù)平臺,但又不完全相同,它主要提供各類政府性公共服務(wù)外,還要承辦上級政府的其他“政務(wù)”。第二,改變隸屬,恢復(fù)“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。把社區(qū)管理委員會(huì)“降格”為社區(qū)政務(wù)服務(wù)站,就自然撤除了管委會(huì)與村委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級關(guān)系。雖然服務(wù)站仍舊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu),但它承接的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村民自治組織的法定“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。第三,消解同級“政”凌駕于“黨”的格局,重塑黨組織的“核心”地位。社區(qū)管理會(huì)降格轉(zhuǎn)職易名,就自然消解了它實(shí)際上凌駕于社區(qū)(村)黨組織之上的扭曲狀況,社區(qū)(村)黨組織便恢復(fù)了法定的領(lǐng)導(dǎo)地位。第四,村干部撤出政府派出機(jī)構(gòu),避免角色混錯(cuò)。村干部進(jìn)入派出機(jī)構(gòu),成為拿工資的國家雇員,就把積弊已久的村干部雙重身份問題固化了,使自治組織“行政化”弊端正式化、合法化了,它必然導(dǎo)致村民自治組織負(fù)責(zé)人和政府管理人員之間的“角色混錯(cuò)”,進(jìn)而“角色沖突”,最終損害“村民自治制度”的正常規(guī)范運(yùn)作。⑥

另外,“政務(wù)服務(wù)站”應(yīng)該聯(lián)村設(shè)立,構(gòu)建村——聯(lián)村社區(qū)兩級公共服務(wù)平臺。服務(wù)站并不需要在每個(gè)行政村都搞,這樣做很不經(jīng)濟(jì),也無必要。服務(wù)站的主要職能是向村莊提供政府性公共服務(wù)。前文我們已分析提出:即便是政府性公共服務(wù),易便型的應(yīng)分散在村中,難重型的集中在聯(lián)村社區(qū)。服務(wù)站應(yīng)該建立在聯(lián)村層次(也即中心村),輻射周邊村。它的職能有二:一是向聯(lián)村范圍統(tǒng)一、直接地提供主要是難重型的政府性公共服務(wù),為此,有必要在中心村構(gòu)建有形的聯(lián)村社區(qū)公共服務(wù)平臺;二是委托、指導(dǎo)、幫助留村的易便型政府性公共服務(wù)。而且,兩者有機(jī)勾連,組合成一個(gè)村——聯(lián)村兩級的政府性公共產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)。再加上村民自我服務(wù)、市場化服務(wù),就形成一個(gè)完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。

2.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)下的站——村協(xié)商組織

建立站——村協(xié)商組織,作為兩個(gè)同是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下轄機(jī)構(gòu)之間的一個(gè)溝通、協(xié)商、議事和合作的平臺。這個(gè)平臺可以叫站——村聯(lián)商會(huì),站——村議事會(huì)等。站——村協(xié)商組織由社區(qū)服務(wù)站主要成員和各村主要干部組成,它不是權(quán)力或決策機(jī)關(guān),而是議事協(xié)商機(jī)關(guān),作為服務(wù)站與自治村的溝通機(jī)制,主要職能是商討國家任務(wù)在村莊的落實(shí),特別是協(xié)商政府服務(wù)和合作服務(wù)項(xiàng)目在社區(qū)和村莊的實(shí)施(包括協(xié)調(diào)實(shí)施中的利益矛盾)。

注釋

①②⑥李勇華:《農(nóng)村社區(qū)管委會(huì):對村民自治的除弊補(bǔ)缺》,《學(xué)習(xí)與探索》2009年第2期。

③潘嘉瑋:《村民自治與行政權(quán)的沖突》,中國人民大學(xué)出版社,2004年,第85—88頁。

④徐勇:《中國農(nóng)村村民自治》,華中師范大學(xué)出版社,1997年,第140—148頁。

⑤張厚安:《中國農(nóng)村基層政權(quán)》,四川人民出版社,1992年,第476—477頁。

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