積極探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治新機(jī)制

劉朝瑞

摘 要:“4+2”工作法是河南省鄧州市探索構(gòu)筑的一種在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治新機(jī)制,即所有村級(jí)重大事務(wù)都必須按照“四議”、“兩公開”的程序決策和實(shí)施。“四議”即黨支部會(huì)提議,黨支部、村委會(huì)“兩委”會(huì)商議,黨員大會(huì)審議,村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議;“兩公開”即決議公開,實(shí)施結(jié)果公開。“4+2”工作法的推行,有利于解決農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定中出現(xiàn)的一系列問題,走出了一條加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和民主政治建設(shè)的新路子。

關(guān)鍵詞:“4+2”工作法;鄧州市;村民自治

中圖分類號(hào):D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0017—04

黨的十七大報(bào)告指出:“黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。”十七屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào):“黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作的戰(zhàn)斗堡壘。”推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展,關(guān)鍵在黨。為了適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù),河南省鄧州市探索推行了“4+2”工作法,構(gòu)筑了在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治新機(jī)制。所謂“4+2”工作法,就是所有村級(jí)重大決策項(xiàng)目及其實(shí)施,都必須按照“四議”、“兩公開”的程序決策和實(shí)施。“四議”即黨支部會(huì)提議,黨支部、村委會(huì)“兩委”會(huì)商議,黨員大會(huì)審議,村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議;“兩公開”即決議公開、結(jié)果公開。“4+2”工作法的推行,有效地解決了農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定中出現(xiàn)的一系列問題,走出了一條加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和民主政治建設(shè)的新路子。

一、“4+2”工作法出臺(tái)的背景

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立、農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施,農(nóng)村基層組織的工作環(huán)境、工作任務(wù)發(fā)生了新的變化,農(nóng)村基層組織遇到了前所未有的新課題、新挑戰(zhàn)。探索推行“4+2”工作法是適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要。

(一)加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)的需要。農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革后,國家的政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘤琛⑸偃　⒎呕睢薄Ｍ瑫r(shí),黨中央、國務(wù)院提出大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。一方面,不能向農(nóng)民攤派,不準(zhǔn)向農(nóng)民收費(fèi)。另一方面,建設(shè)新農(nóng)村需要大量人力和資金投入。在這種情況下,農(nóng)村基層黨支部既不能違法干事,又不能怕違法不干事。農(nóng)村基層干部陷入兩難境地,感到無所適從。硬辦法不敢用、軟辦法不管用、新辦法不會(huì)用,農(nóng)村基層黨組織的凝聚力、影響力、領(lǐng)導(dǎo)力受到削弱。2005年,鄧州市578個(gè)村黨組織中,就有“后進(jìn)村”37個(gè),占6.4%,工作勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)的村76個(gè),占13.1%,個(gè)別村級(jí)組織甚至線斷人散,完全癱瘓。在這種情況下,加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)迫切需要新思路、新方法。

(二)增強(qiáng)農(nóng)村“兩委”班子合力的需要。村黨支部要貫徹落實(shí)黨的方針政策,行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力;村委會(huì)受村民代表大會(huì)授權(quán)、監(jiān)督,要維護(hù)村民自治權(quán)力。因此,在村級(jí)事務(wù)決策中往往造成相互掣肘。2004年,全市“兩委”有嚴(yán)重分歧的村就占15%。好事爭(zhēng)著干,難事推著辦,麻煩事都不管,班子不協(xié)調(diào),作用難發(fā)揮。

(三)擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的需要。長(zhǎng)期以來,由于缺乏嚴(yán)格的制度保障和規(guī)范的操作程序,不少村的民主管理成為形式,沒有得到很好落實(shí)。在村級(jí)重大事務(wù)決策實(shí)施中,村民感到“想?yún)⑴c沒渠道,想管理沒資格,想表達(dá)沒人聽,想監(jiān)督?jīng)]膽量”。農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),沒有得到充分落實(shí),影響了廣大群眾參加基層民主政治活動(dòng)的積極性。

(四)密切干群關(guān)系、構(gòu)建和諧農(nóng)村的需要。過去基層干部習(xí)慣于行政命令、行政推動(dòng),并且部分干部作風(fēng)粗暴,遇到難事往往采取蠻辦法,造成干群關(guān)系緊張。同時(shí),在局部利益與整體利益發(fā)生沖突時(shí),宗派、家族等各種勢(shì)力的介入,有時(shí)容易產(chǎn)生比較激烈的爭(zhēng)斗,影響了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

正是在這種背景下,中共鄧州市委根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》、《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》,結(jié)合建設(shè)新農(nóng)村的實(shí)踐,于2004年下半年出臺(tái)了“4+2”工作法。

二、“4+2”工作法的特點(diǎn)

“4+2”工作法,既是一種制度,又是一種方法。在推行過程中始終做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、切實(shí)依法辦事的統(tǒng)一,體現(xiàn)了鮮明的機(jī)制創(chuàng)新特點(diǎn)。

(一)完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,鞏固了黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng),也是一個(gè)重大原則。在“4+2”工作法的實(shí)施過程中,村黨組織既是程序的啟動(dòng)者,又是組織者,始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。“4+2”工作法的實(shí)施提高了村黨支部,特別是黨支部書記推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的能力,使黨組織始終處于農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

(二)完善“兩委”協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治機(jī)制的緊密結(jié)合

在推行“4+2”工作法過程中,黨支部享有主動(dòng)權(quán),能夠充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村委會(huì)享有自主權(quán),能夠充分發(fā)揮決策執(zhí)行主體作用。兩者之間的工作關(guān)系、工作職責(zé)進(jìn)一步明晰。“兩委”班子齊心協(xié)力謀發(fā)展、促和諧。在“4+2”工作法的實(shí)施中,黨組織的意圖通過規(guī)定的程序變成全體村民的意愿,從而實(shí)現(xiàn)了村級(jí)重大事務(wù)決策實(shí)施由村民自己議、自己定、自己干,實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù),保障了村民依法行使自治權(quán)力。同時(shí),家族、宗派、合法宗教等農(nóng)村勢(shì)力,也能通過黨員代表、村民代表參與決策、表達(dá)意愿。從而理順了各種關(guān)系,激發(fā)了村民的干勁,達(dá)到了讓農(nóng)村各種勢(shì)力為黨在農(nóng)村的各項(xiàng)工作服務(wù)的效果,形成了凝心聚力謀發(fā)展的工作局面。

(三)完善黨內(nèi)民主機(jī)制,充分尊重和保障黨員的民主權(quán)利

黨的十七大強(qiáng)調(diào),要“探索黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”。黨的十七屆四中全會(huì)指出,“以保障黨員民主權(quán)利為根本,以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ),切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主”。“4+2”工作法是對(duì)擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主實(shí)現(xiàn)形式的有益探索。在“4+2”工作法推行的過程中,黨員大會(huì)審議重大事項(xiàng)時(shí),原則上到會(huì)黨員人數(shù)須占黨員總數(shù)的4/5以上,黨員審議過程中還可以充分發(fā)表自己的意見。審議事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)到會(huì)黨員2/3以上同意,方可提交村民代表會(huì)議或村民會(huì)議表決。村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議后,廣大黨員要積極參與并組織實(shí)施。這樣,在村級(jí)重大事務(wù)決策、推行中,廣大黨員共同參與、共同討論、共同決策、共同實(shí)施,充分保障了黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

(四)完善民主監(jiān)督機(jī)制,用嚴(yán)格的法定程序保證民主決策和公開監(jiān)督

有程序的決策,一定比沒有程序的決策更民主、更科學(xué)。程序決策是依法決策、科學(xué)決策、民主決策的基礎(chǔ)和前提。在推行“4+2”工作法中,通過“四議”程序,黨員、村民代表和普通群眾在不同的環(huán)節(jié)、通過不同的形式參與到?jīng)Q策之中,監(jiān)督權(quán)得到充分保障,有效預(yù)防和減少了農(nóng)村基層組織和基層干部的決策失誤。而“兩公開”程序,不但把決議的結(jié)果置于廣大群眾的監(jiān)督之下,而且在決策實(shí)施的過程中還根據(jù)工作需要進(jìn)行階段性公開,接受廣大群眾的監(jiān)督,及時(shí)修正決策中的偏差,有效預(yù)防和減少了農(nóng)村基層干部腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、推行“4+2”工作法取得的成效

“4+2”工作法融決策、管理、監(jiān)督、落實(shí)為一體,環(huán)環(huán)相扣,在實(shí)踐中取得了一定的成效。

(一)提高了基層黨組織的戰(zhàn)斗力。近幾年,鄧州市先后有46個(gè)“癱、散、軟”的黨支部,經(jīng)過“4+2”工作法的洗禮,走到了全市的前列。鄧州市羅莊鎮(zhèn)馮坡村“兩委”爭(zhēng)斗30余年,成為遠(yuǎn)近聞名的“癱瘓村”。推行“4+2”工作法后,兩委關(guān)系逐漸理順,各種矛盾全面化解,已經(jīng)成為全市新農(nóng)村建設(shè)的示范村,連續(xù)兩年獲得“紅旗支部”稱號(hào)。目前,全市一類支部達(dá)到95%,二類支部降至5%。

(二)提高了農(nóng)村干部服務(wù)群眾的能力,密切了黨群、干群關(guān)系。推行“4+2”工作法后,基層干部講方法、講程序、講協(xié)商,主動(dòng)問政于民、問策于民、問計(jì)于民,得到了黨員群眾的認(rèn)可與支持,換來了農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。糧食直補(bǔ)、“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等黨的惠農(nóng)政策不折不扣地得到落實(shí),人畜安全飲水、中小學(xué)危房改造等民生工程扎實(shí)推進(jìn)。2006年以來,全市農(nóng)村信訪量下降74%,集體訪、越級(jí)訪下降95%。村干部、黨員違紀(jì)違法案件下降了95%,全市干群關(guān)系密切程度達(dá)到改革開放以來的最好水平。

(三)提高了廣大黨員和群眾建設(shè)新農(nóng)村的積極性。在農(nóng)村要干成事,沒有什么比群眾愿意更重要。“4+2”工作法使黨員的先進(jìn)性體現(xiàn)出來了,群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來了,原來沒辦成的事、想辦辦不成的事都辦成了,困擾農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的一系列“老大難”問題迎刃而解。鄧州市兩年內(nèi)總投資3.91億元,其中群眾自籌1.6億元,修筑村村通公路2300公里,578個(gè)行政村全部實(shí)現(xiàn)了通油路或水泥路。群眾自愿捐資投勞折合約3億元,開展修路架橋、整治坑塘、修建游園、發(fā)展沼氣、安裝太陽能熱水器等村莊治理活動(dòng)。目前,已經(jīng)完成1853個(gè)自然村,占總數(shù)的87.8%,農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善。

(四)實(shí)現(xiàn)了決策的科學(xué)化。通過“4+2”工作法,把黨員、群眾、干部以及專家的智慧匯聚在一起,有效地避免了決策失誤,減少了盲目決策、浪費(fèi)資源、急功近利等違背科學(xué)發(fā)展的問題。腰店鄉(xiāng)燕店村就是在推行“4+2”工作法中引資建設(shè)粘土磚瓦窯的意見被否決后,集思廣益,找到了建設(shè)村級(jí)工業(yè)集聚區(qū),發(fā)展糧油加工業(yè)的新思路。目前,該村已建成了入駐企業(yè)31家、年產(chǎn)值2.9億元的村級(jí)工業(yè)園區(qū)。

(五)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。推行“4+2”工作法后,全市干群心齊氣順,干勁倍增,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。2008年,全市完成生產(chǎn)總值205億元,增長(zhǎng)12.1%;全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成73.4億元,增長(zhǎng)39.3%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入完成3.76億元,增長(zhǎng)17.1%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11818元,增長(zhǎng)8.6%;農(nóng)民人均純收入5089元,增長(zhǎng)7.2%。2008年,鄧州市在全省縣域經(jīng)濟(jì)綜合位次排序中列第41名,比2005年上升3個(gè)位次。

四、對(duì)進(jìn)一步深化完善“4+2”工作法的思考

(一)推行“4+2”工作法,既要防“獨(dú)斷”又要防“分散”。黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“黨內(nèi)民主是黨的生命,集中統(tǒng)一是黨的力量保證。必須堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。”如果“4+2”工作法在具體操作過程中,把握不住民主和集中的度,一般黨員干部不能充分發(fā)表意見,或者在發(fā)表意見后支部書記仍然利用政治優(yōu)勢(shì)通過,就形成了“獨(dú)斷”局面;反之,如果黨支部不能掌控大局,村級(jí)組織、黨員干部群眾“一盤散沙”,導(dǎo)致黨支部的提議通不過,則形成了“分散”局面。實(shí)踐中,我們認(rèn)為在“四議”的過程中,黨支部對(duì)于黨員干部群眾的意見,正確的要予以采納,不正確的要給予解釋說明,否則黨員群眾有權(quán)向上級(jí)黨組織反映,以此來避免“獨(dú)斷”現(xiàn)象。同時(shí),黨支部在提議前,也要充分調(diào)研,找準(zhǔn)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題,避免在決策過程中出現(xiàn)“分散”現(xiàn)象。

(二)推行“4+2”工作法,必須把好代表素質(zhì)關(guān)和分布關(guān)。村民代表會(huì)議由本村的各級(jí)人民代表大會(huì)代表、村民委員會(huì)成員、村民代表組成。是否能夠真正發(fā)揚(yáng)民主,關(guān)鍵在于這部分人是否能深入群眾,切實(shí)代表群眾的利益、反映群眾的訴求,而不是僅僅表達(dá)自己的主觀意愿,否則民主就成為“形式主義”、成為村民代表會(huì)議的“內(nèi)部民主”。因此,在代表的推選中,必須要充分考慮代表的代表性和廣泛性,把好素質(zhì)關(guān)和分布關(guān)。一是要把好素質(zhì)關(guān)。把有一定的政治覺悟和參政議政能力、遵紀(jì)守法、公道正派、堅(jiān)持原則、熱愛集體、在群眾中有威信的人選為村民代表。二是要把好分布關(guān)。1998年開始實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人產(chǎn)生。但是,目前農(nóng)村“兩新”組織層出不窮,以戶或村民小組為單位的推選辦法已經(jīng)無法代表農(nóng)村各方面的利益。因此,在村民代表的推選中,應(yīng)為“兩新”組織合理分配一定的名額,使他們的利益訴求能得到充分表達(dá)。同時(shí),還要注重在少數(shù)民族、婦女,甚至合法信教群眾中布局代表,努力體現(xiàn)代表的廣泛性。

(三)推行“4+2”工作法,必須注重保護(hù)少數(shù)人的利益。在“4+2”工作法的實(shí)踐中,鄧州市把支部會(huì)、“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議的通過比例由1/2擴(kuò)大到2/3,以此來實(shí)現(xiàn)各種群體的利益平衡,保護(hù)少數(shù)人的利益。同時(shí),對(duì)群眾的各種權(quán)利進(jìn)行“排序”,優(yōu)先保護(hù)群眾的生命權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果侵犯了上述權(quán)利,即使是多數(shù)人的意愿,也要修改方案,予以優(yōu)先保護(hù)。

(四)推行“4+2”工作法,必須建立快速有效的反饋機(jī)制。在決議公告期間,若發(fā)現(xiàn)決議中確實(shí)存在重大問題,或必須對(duì)決議進(jìn)行全面修改的,要重新召開黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議,說明情況,宣布決議無效,待修改完善后重新進(jìn)入“4+2”工作法決策程序。同時(shí),要成立高規(guī)格的監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)重大村級(jí)事務(wù)不按“4+2”工作法程序決策的,要有報(bào)必查、有錯(cuò)必究,以確保“4+2”工作法的健康運(yùn)行。

責(zé)任編輯:思 齊