城鄉客運一體化“三難”求解

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在道路交通城鄉二元管理體制下，城市公交、出租車與城際班車客運、城鄉客運形成了兩套法規政策、兩個相對獨立的服務兩大群體的市場體系。

在歷史上，這種格局為有效滿足流量、流向、流時不確定性較大的鄉村居民出行，及時解決城市規模快速發展后城鎮居民的上下班問題，起到了很好的作用。在運力資源相對短缺的情況下，以“三定”為主要特點的班車客運，以點線循環為主要特點的城市公交客運，以滿足特定乘車需要為補充的出租車，三者結合，對銜接城鄉客運、降低綜合運輸成本、最大限度滿足不同群體的乘車需要，做出了突出貢獻。理論上是可行的，實踐上也成效十足。

但是，隨著城市輻射作用的影響和區域經濟的發展，客運需求發生了根本性的變化，特別是大中城市與周邊地區(鄉鎮)的客流量迅速發展，流向流量基本均等，流時分布相對均勻。在這樣的背景下，按照公益、平等、高效、便民的原則，特別是中央大部制改革及其向下的逐級延伸，“城鄉客運一體化”應運而生，并成為當前行業內外十分關注的熱點話題。

三難題:

體制、政策、規劃建設

城鄉一體化是個大概念，需要解決的問題很多，政府層面需要解決的問題有三個:

體制的障礙。城市客運與道路客運已從國家層面劃歸交通主管部門(機構)，工作重點在理順內部機制，加強領導，分工配合，形成合力;而目前兩大職能仍然分開的城市，應由政府或政府綜合部門負責，建立聯席會議或領導小組分工負責制，細化任務，落實責任，綜合協調，總分實施。

政策的問題。首先是同時開放兩個市場，引入市場機制，制定經營規則和服務規范，建立準入與退出機制，強化市場監督，為建立統一、開放、競爭有序的城鄉客運市場創造基礎條件。其次是統一稅費、補貼等財政政策。在成本決定價格的市場條件下，從體現公益、平等原則出發，對城市公交與農村客運實行統一的財政政策，促進城市、城鄉、農村客運市場的平等競爭，縮小城鄉差別，保證城鄉居民的平等權益。

基礎設施規劃與建設問題。由于受運輸成本的制約，城鄉客運一體化只是盡最大可能消除多余的換乘現象，居民乘車的思路和客流形成的方式，只能是“人歸點車靠站”的傳統定式，這就決定了基礎設施規劃與建設的重要性和意義。

為此，一是把城鄉客運基礎設施規劃與建設上升為政府行為，從客流形成的流向、流量、流時的規律入手，統一規劃，合理布局，有償使用，集約管理。二是整合現有資源，通過收購或參股的形式，進行相對集中，再根據實際運營需要，重新界定職能。三是集中財力做好新建或改擴建工作。按照規劃的功能、標準和要求，健全空白點，整修陳舊點，拓展道路停泊區，改擴建不完備的站點。

三模式:

直接延伸、公交化、一體化

我國城鄉客運一體化的運營模式，目前歸納起來大概有以下三種:

城市公交的線路直接向郊區及更遠的鄉村延伸。這種模式的優點是:可以使城鄉客運一體化依照其自然的規律和進程進行發展，起點低，難度小，波動不大。缺點是:資源不能得到綜合利用，進程遲緩，與已有的城鄉、農村客運的矛盾難以協調。

城鄉道路客運公交化改造。這種模式的優點是:做到了有限度的資源綜合運用，突出了公交的便利特點，并可以減少運營過程中的諸多矛盾。缺點是:缺少了與軌道交通、城際客運的科學對接，弱化了運行效率和服務質量。

大交通概念下的城鄉客運一體化。優點是:統一規劃，提高資源利用效率;有機銜接，減少中轉環節;合理分工，兼顧各方利益;便利高效，發揮整體效能。缺點是:規劃實施周期長，政策制定、資金投入、協調組織等工作量較大。

四對策:

推進中應妥善處理

從實際出發，實事求是。在充分調查需求和現狀的基礎上，從科學合理的角度進行規劃、制定措施、穩步推進，切忌把一種人為的過錯重演為另一種人為的形式主義。

堅持便利高效原則。在解決好偏遠鄉村乘車難問題的基礎上，既要考慮乘車的便利，又要兼顧運行高效的愿望。區分不同居民群體的出行需要，提高一體化措施、方式等方面的針對性，防止公交化即是一體化的片面傾向。

引入市場機制，加強制度建設。充分考慮現有市場主體的利益，努力使一體化成為多方受益的舉措，至少不損害其利益;發揮市場配置資源的基礎作用，重在制度、規則、機制建設，努力創造既競爭又合作、既發展又高效的市場局面，防止盲目整合與市場壟斷。

提高科技含量，向管理要效能。高度重視信息化的作用，大膽采用智能運輸的成熟技術，努力使城鄉客運一體化成為道路運輸現代化的典范。同時，強化管理體制、機制建設，提高綜合調控能力，最大限度地減少脫節和矛盾，保證城鄉客運一體化系統的協調、穩定、高效運行，發揮其最大的效能。(作者系山東省交通運輸廳道路運輸局局長)