成本規制維持“公交優先”財務平衡

最近有一個趨勢，似乎是一提“公交優先”，就以其“外溢性”為由大搞財政補貼，而且似乎可以不計成本，任何成本的提高都由財政兜著。筆者不禁擔憂：會不會又搞出一個大鍋飯的無底洞來，在有限財力的情況下無法實現財務平衡，最后使城市公交系統難以為繼？

以低票價，吸引更多市民乘坐公交車出行，是公交優先的直接體現形式。但公交優先的內容，遠比表現形式更為復雜。當票價的收入不能抵消公交實際運營的成本，而企業也不能根據市場進行自由定價，公交企業就會出現虧損，這個虧損主要來源于政府的強制性定價。

公交財政補貼在我國各大中城市并不鮮見，財政補貼多因事而定，對補貼數額的審核也沒有形成專門的制度。這種情況下，容易出現兩種極端情況：要么補貼不足，企業經營虧損，直接影響公交運營質量甚至安全，進而影響整個城市的交通；之前看過一個新聞報道，說的是一個城市的公交車不斷出現自燃現象，嚴重影響市民出行，甚至出現傷亡。調查的原因是，車輛使用多年，已經瀕臨退休，而當地政府由于財政補貼不足，無法保障維修和更換；要么財政補貼超支，造成財政資金的浪費。

顯然，如果解決不好財政補貼的事情，“公交優先”將陷入困局，不能充分發揮其應有的外部性，而僅僅演變成一句口號。“無條件的財政兜底”對任何一個城市財政，從長期看都是無力承擔的。

若要保障“公交優先”正常、持續實施，要從成本規制入手，確定公交正常運行合理的成本范圍和數額，并根據確定的成本給予相應的財政補貼，財政補貼包括對正常經營的虧損補貼，以及合理的利潤回報。把成本核算、財政補貼制度化，并形成對運營企業的激勵，激勵其在保障供給的前提下，節約成本。“成本規制”的目的在于，在有限財政支持的情況下，保障企業持續經營，提供合格的公交服務。在對公交成本進行規制過程中，應適當考慮當地政府財力，在保持財務平衡的情況下，實施公交的財政補貼，做到因地制宜，實事求是。只有這樣，“公交優先”才可能具有可持續性。

我們所說的成本是指，公交企業在正常經營狀態下的經常性經營成本。包括：人員工資及四項經費、燃料費、修理費、固定資產折舊、輪胎消耗費、其他直接運營費用、管理費用、財務費用等與公交運營成本相關的成本費用。為完成政府指令性任務產生的突發性、非經常性的專項支出不在考慮之列，如老人以及特殊人士乘車免費、油價上漲等。

那么，如何獲得企業的真實成本呢？最了解真實成本的當然是經營企業自身，但企業決不會老實地把真實成本上報，企業本能上有擴大或虛報真實成本的動機。因此，在確定規制成本的過程中，就要選擇了解公交企業運營的行業、財務、管理、公共經濟學方面的專家組成聯合的第三方監管支持系統，從公交行業的實際業務流程、企業的財務數據以及企業的管理等多個角度對公交企業的成本進行系統確認，其間，要與相關企業、主管部門、財政部門進行細致溝通，確定規制成本。在確認規制成本范圍和數量后，經過運行，根據實際情況進行多次調整和修正，使其更趨合理。

根據規制成本，結合合理的利潤回報，給予適當的財政補貼，就完成了對企業的經濟補償。這個當然是成本規制的主要內容，但還不是全部。在成本和回報確定的情況下，企業極有可能通過降低服務質量和安全來達到降低成本謀取利益的目的。因此，在對公交企業進行財政補貼的同時，要對服務內容和質量進行嚴格的規制，形成服務質量與利潤回報掛鉤的激勵機制。并建立公眾的監督機制，充分發揮乘車市民對公交服務質量的監督作用。只有這樣，公交企業才能保證提供安全、優質的公交服務。

顯然，建立在成本規制基礎上的財政補貼，是不可能也不應該解決所有的公交問題的。一個城市運行健康的公交系統，還取決于公交系統的管理體制、公交運行體系設計的合理性等等。但無論如何，在城市交通日益擁堵的今天，通過成本規制，把成本控制、財政補貼制度化，推進公交優先，的確是一件利國利民的好事。