《拆遷條例》，改還是不改？

韓　永

人們有理由期待,在各地頻發(fā)的拆遷對抗性事件,能產(chǎn)生一種倒逼效應,從而讓這種外部壓力轉(zhuǎn)化為制度變革的內(nèi)在動力

近兩年,因強拆而引發(fā)抵抗的事件已有多起。長期關注拆遷問題的社科院農(nóng)村所研究員于建嶸公開發(fā)文說,中國的拆遷問題,已經(jīng)到了“民不畏死”因而“莫要以死懼之”的地步了。“此事之破題,需要另尋他途。”

對“肇事者”之一——《城市房屋拆遷管理條例》(下簡稱“條例”)的改造成為備選的路徑之一。今年11月7日,北大法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安、錢明星等5位教授以公民身份上書全國人大,力陳該條例與上位法的諸多沖突,建議對沖突之處予以撤銷或修改。

北京才良律師事務所律師、著名拆遷律師王才亮同時建議,這種修改不應止于對該《條例》的動刀,而應該覆蓋整個拆遷制度。他說,各地頻頻發(fā)生的拆遷案件,或可對這一過程產(chǎn)生一種倒逼效應。

強拆前傳

這些人命攸關的拆遷事件,在強拆之前,拆遷人大多已在法律上埋好了“伏筆”——《條例》規(guī)定,在強拆之前,拆遷人先要通過兩道關。

第一關是取得拆遷許可證。頻繁的拆遷事件發(fā)生后,拆遷人和相關的政府部門廣為援用的一個辯詞,就是其拆遷的手續(xù)齊全。而其中的一個重要的手續(xù),是拿到拆遷許可證。

但在“上書五教授”之一的王錫鋅教授看來,現(xiàn)行《條例》所規(guī)定的拆遷許可程序的背后,存在著天然的巨大漏洞,它使得拆遷許可證的獲得,一開始就陷入一種“拿自家的耙子,去拆人家墻”的邏輯悖論中。這一漏洞就是:拆遷許可,本應以對被拆遷人房屋所有權的有效征收,即贖買房屋的所有權作為前提,但在《條例》對拆遷許可設定的5個條件中,根本就沒有有效征收這一項。

《條例》第七條,對拆遷人申請拆遷許可證所設定的條件共有5個:一、要有建設項目批準文件;二、要有建設用地規(guī)劃許可證;三、要有國有土地使用權批準文件;四、要有拆遷計劃和拆遷方案;五、要有辦理存款業(yè)務的金融機構出具的拆遷補償安置資金的證明。

“就是說,拆遷人只要獲得用地的許可,不需要房屋所有人的同意,就可獲得拆遷許可證。”王錫鋅說。一位代理過多起拆遷案件的北京律師打了個比方:“這就等于說,在我手握房屋所有權的情況下,別人已經(jīng)背著我,把我的房子給處分了。”“而一個合法的程序應該是:你先把我的所有權買走,你才有權處分。這個買走所有權的程序,就是征收。”

在取得拆遷許可證后,按照《條例》的規(guī)定,拆遷人開始進入對被拆遷房屋定價的階段。之所以說是“定價”,而不是“討價還價”,是因為這一過程很容易被政府主管部門的一紙裁決強行中斷。《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。”

此處所指“當事人”,既包括拆遷人,也包括被拆遷人。但上述拆遷律師告訴《中國新聞周刊》,在實踐中向房屋拆遷部門申請裁決的,絕大多數(shù)是拆遷人,“一方面是因為他們更關注拆遷的進度,另一方面,作出裁決的機關,正是之前簽發(fā)拆遷許可證的機關。該機關在上一個環(huán)節(jié)中罔顧被拆遷人利益的表現(xiàn),已經(jīng)傳達出一個清晰的信號:在拆遷人與被拆遷人之間因補償問題爭執(zhí)不下時,它會選擇站在拆遷人這一邊。”

甚至有拆遷人摸準此脈,對拆遷公告密而不發(fā)或者發(fā)在別人看不到的地方,以免引發(fā)被拆遷人的糾纏。待到公告期滿,馬上訴諸裁決,讓被拆遷人猝不及防。“北京就有過這樣的案例,”北京才良律師事務所律師王才亮告訴《中國新聞周刊》。

在裁決這一關被輕易攻破后,強拆就已經(jīng)迫在眉睫了。《條例》第十七條規(guī)定:“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”

裁決規(guī)定的搬遷期限一般較短,上海閔行區(qū)近日廣為關注的“一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)”的主角潘蓉,在收到行政裁定的第15天,就等來了隆隆推進的大型挖掘機。

利益鏈條

拆遷人的定價申請之所以能輕易獲批,受訪的多位業(yè)內(nèi)人士分析稱,是因為地方政府在背后有扯不清的利益聯(lián)系。

一個顯而易見的證據(jù),是一些遭遇強拆的房子,其價格在裁定中嚴重被壓低。潘蓉400多平方米的四層小樓,在裁定中能夠獲得的補償,是每平米761元的房屋重置補貼,再加上1480元的土地補償。而在同一地段,商品房的價格已經(jīng)賣到1.5萬元一平米。潘蓉對前來動員的政府官員說:“我這棟房子,你給我67萬元。我現(xiàn)在給你70萬元,你就給我買一個差不多屋況的,怎么樣?”對方回答說這根本不可能。

上文提到的拆遷律師告訴《中國新聞周刊》,在總的成本既定的情況下,開發(fā)商愿意在招拍掛中為土地出價的高低,與其可能為拆遷所付出的成本成反比。“在拆遷中付出的成本越小,開發(fā)商越肯為土地付出高價,反之亦然。這就將政府和被拆遷人置于天平的兩端。地方政府如果想從土地中獲利,就不得不通過手中的權力,壓低對被拆遷人的補償價格。”

上海的潘蓉事件還有一個插曲:在閔行區(qū)政府和拆遷人樞紐工程建設公司簽訂的土地拆遷大包干協(xié)議中,該公司委托給區(qū)政府的征地款是每畝地130萬元,整個虹橋機場的拆遷費用高達148億元。但是補貼到被拆遷人手中的征地款是每畝38萬元。剩下的每畝近100萬元的補償款哪兒去了?閔行區(qū)虹橋樞紐動遷指揮部主任吳仲權解釋說,該地塊是在政府的擴建消息傳出后才大幅提升的,因此由之產(chǎn)生的土地增值價值不應該由群眾取得。

王才亮還向《中國新聞周刊》提到了地方政府與開發(fā)商合作的一種發(fā)生變異的形式。他說,由于土地出讓金還要上繳給中央30%,有些地方政府正謀劃著將其中的一部分轉(zhuǎn)化成拆遷費用。“比如土地出讓金本來有一個億,我只收你2000萬,另外的8000萬就搞成拆遷費用。前者是要進中央財政預算的,后者則不進。”至于可能會在招拍掛中失去競爭力,王才亮說,一個常用的規(guī)避辦法就是找一個關聯(lián)公司作為競標的陪襯。

倒逼改革

在拆遷引發(fā)的群體性事件頻發(fā)的大背景下,拆遷制度的改革重被提上日程。這一改革的路徑有兩個,一個是從理論上完善拆遷制度,二是在現(xiàn)實中借案件倒逼該制度改革。

“上書五教授”之一的王錫鋅教授認為,這一改革的核心在于要平抑政府的利益沖動。他說,要做到這一點,從制度設計上可以分幾步走:一是強調(diào)必須是為了公共利益才能拆遷。“商業(yè)開發(fā)不能由政府出面”。

何為公共利益?王錫鋅說在《物權法》起草時,曾有人提出對公共利益做一個清楚的描述、列舉,但由于一些人的反對未遂。他說,現(xiàn)在對其進行明確的列舉是不太可能的,但可以通過兩個程序予以彌補,一是可以規(guī)定一些原則,二是再配置一個要利益相關者以及公眾廣泛參與的程序。“比如舊城改造,其實就是商業(yè)開發(fā),但政府可能說是公共利益,這時候就應有討論。這就能打破地方政府對公共利益界定的壟斷性話語權。”

這一制度設計的第二步,就是規(guī)定即便拆遷是為了公共利益,也要有公平的補償。“什么是公平?最重要的就是市場比較。你拆我們房子,我們可以按照同一地段同樣房子的市值作比較。是拆遷時候的市值,而不是以前的。”王錫鋅說:“如果真能給予市場價格的補償,政府拆房子賣地就沒有差價了。如果不是為了公共利益,(地方政府)就沒必要考慮拆了。”王錫鋅說,如果能做到這個,就等于抽掉了地方政府強勁的利益驅(qū)動,無異于釜底抽薪。

第三步,是將補償從現(xiàn)有的拆遷階段提至征收階段。這樣不僅可以修補《條例》與幾個上位法之間的沖突,還會漸次扶起已經(jīng)倒下的多米諾骨牌。“其中的要義在于,拆遷一定要在征收完成后進行,而征收的完成則以補償?shù)耐瓿勺鳛榍疤帷薄?/p>

至于在雙方因價格問題爭執(zhí)不下時應如何處理的問題,王錫鋅建議像國外一樣,引入第三方評估機構,而不是像現(xiàn)在這樣由難逃利益干系的政府有關部門進行裁定。

王錫鋅說,在這一領域,最主要的立法其實不應該是拆遷法,而應該是不動產(chǎn)的征收與補償法。“應該對《物權法》第42條有關征收補償?shù)囊?guī)定立一個配套的法律,而我們現(xiàn)在關注的僅僅是末端”。

但這一制度設計如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實?全國人大法工委法規(guī)備案室官員對5教授的上書回應說,國務院正在準備修改《城市房屋拆遷管理條例》,目前已組織相關部門再次進行前期的立法調(diào)研工作。據(jù)《中國新聞周刊》了解,國務院法制辦于12月16日對《城市房屋拆遷管理條例》進行專項研討。像當年孫志剛案引發(fā)收容遣送條例廢除一樣,此次由唐福珍案引發(fā)的法律修改,也許值得期待。★