政府對商會發展的管制及其改革取向

馮巨章

摘要：本文從政府管制的角度分析了我國商會的生成發展狀況，認為我國政府嚴格的管制嚴重制約著我國商會組織體系的完善。為此，本文從改革商會的產生機制、建立商會的退出機制、善用對商會的監督機制和找準改革突破口入手，提出政府對商會管制的改革取向。具體說。主要包括使雙重管理體制過渡到單一核準登記制；允許一業多會、公平競爭；先發展、再立法、后授權；把握反傾銷浪潮的契機。

關鍵詞：政府；商會；管制；改革

中圖分類號：D638

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)-0072-04

一、從雙重管理體制過渡到核準登記制：改革產生機制

按照國務院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》規定，我國社團管理實行業務主管單位和登記管理機關雙重審批、雙重負責的管理體制。

行業組織的主管單位一般都是政府行政部門。除非是由政府行政部門自上而下推動組建商會組織。否則這些部門為避免政治風險大都不愿成為企業自主組建的商會組織的主管單位，即使企業能找到一個像工商聯的獲得政府授權的業務主管單位，也還要過登記部門這一關，而且登記部門的審查也是實質性的，而非是形式上的。因此，政府通過運用自身的業務主管單位資格以及對非政府部門主管單位資格的審批權和登記注冊權。牢牢控制住了商會組織的生成。而即使商會組織能順利成立。日后的發展還會極大地受到主管單位和登記部門的影響。

現行的主管部門和登記部門的雙重管理體制，賦予了政府極大的管制權力，主管單位和登記部門無論是對商會組織的生成還是成立后的發展都可產生關鍵的影響，企業并不能自由成立商會以及獨立地開展活動。現實中許多企業就是因為找不到主管單位而放棄組建商會。或者在組建后成為所謂的“二政府”。目前，這種管理體制與我國市場經濟的縱深發展不相適應。已經暴露出越來越大的弊端，嚴重制約了我國行業組織的生成發展。

高丙中從合法性角度對商會等社團組織進行了研究，把合法性分解為社會合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性，以構建一組操作概念。另有經濟學者利用這一分析工具對商會組織進行了專門的研究。商會組織得到企業特別是民營企業的支持就具備了社會合法性，經過業務主管部門的審查同意申請成立組織，就具備了行政合法性和政治合法性，經登記部門同意注冊登記就具備了法律合法性。

根據我國的社團管理體制，企業要成立商會組織只有找到一個業務主管單位，并經其審查通過，才能到民政部門登記成為法人。這就是說，成立商會組織首先要獲得行政合法性和政治合法性。然后才可能獲得法律合法性。但由于不易找到業務主管單位。即使找到了也是以主管單位干預組織的活動和發展為代價的，因此，行政合法性和政治合法性是阻礙行業組織發展的關鍵因素。換言之，現行條例雖然允許辦商會組織，但同時賦予政府相關部門對商會組織成立的“行政性控制”。

對于政府主導推動的行業協會，雖然由于一般以政府行政部門作為業務主管單位而容易通過登記部門的審批成為法人。從而同時具備行政合法性、政治合法性和法律合法性。但是由于不是由企業自主組建的而缺乏社會合法性，從而失去了協會健康發展的基礎，進一步，主管單位為了減輕和控制行政和政治風險，會對該協會進行或多或少的干預，這種干預會明顯地影響協會的自治，從而動搖協會發展的基礎。而對于企業自主組建行業商會，雖然具備了健康發展的社會合法性，但多數難以找到合適的主管單位，不具備行政合法性和政治合法性，由此而不能成立，即使通過掛靠在工商聯成為二級商會而存在，但由于不具法律合法性，而嚴重影響其進一步的發展。因此，我國對商會組織的雙重管理體制已經嚴重制約著我國商會組織的發展，而且由于它直接決定著商會組織的生成而成為制約我國商會生成發展的首要因素。

商會的本質是會員企業利益的代表。因此，若得到企業的認可和支持。具備社會合法性，從而具有了最本質的生命力和最強烈的發展動力，那么商會就有了產生的內在要求和發展的空間，此時就應該給予其法律合法性。但是現在在社會合法性和法律合法性之間橫加了行政合法性和政治合法性的審查，大大增加了商會生成的難度，導致大量的由民營企業自主推動急需成立的商會由于找不到業務主管單位而被迫擱置。

由此表明，政府部門轉變職能，向行業協會放權。已成為當前影響行業協會發展的關鍵問題。因此，有必要改革商會的產生機制，去除成立商會前必須找到業務主管單位的規定，只留下登記管理機關審查把關，使現行的雙重管理體制轉變為一元管理體制。從而商會設立申請人不必先經業務主管單位的許可，直接將必要的材料報送到登記管理機關，然后由登記管理機關同時進行行政合法性、政治合法性和法律合法性的審核。并且，在一般情況下。偏重于法律合法性的審核，行政合法性和政治合法性應主要是形式上的，從而表現為核準登記制。

值得指出的是，目前在全國范圍內把雙重管理體制直接改革為一元的核準登記制還存在困難。而且也不利于商會的發展。因為，在目前我國的經濟轉型和政府職能轉變過程中，政府依然具有強大的行政權力，因而商會要謀求發展得到政府的支持是很重要的。哪怕這種支持只是口頭上的而無實質性內容，例如有政府領導視察工作、出席有關活動等。而對于絕大多數處于起步階段的不完善商會來說。現在還缺乏直接與政府進行聯系的渠道。假如存在一個業務主管單位，業務主管單位就可成為商會與政府保持溝通聯系的橋梁，既可使政府對商會的存在和發展釋疑，也有利于商會與政府有關部門搞好關系，爭取得到政府的默許甚至政策上的支持，從而可利用政府的資源謀求廣闊的發展空間。因此，在眾多商會仍需政府“扶一把、送一程”的情況下，現行的雙重管理體制在一定時期和一定范圍內仍然具有合理性和必要性。對于民營經濟不發達而商會發展欠佳的地區而言尤其如此。但是。從長遠角度來說，我們必須強調現行雙重管理體制的過渡性。

總而言之，改革商會的產生機制，使現行的雙重管理體制逐漸過渡到一元核準登記制，是促進我國商會發展的重要條件。

二、從一業一會到一業多會：建立退出機制

根據《社會團體登記管理條例》第六條，我國對商會組織按其開展活動的范圍和級別，實行分級登記、分級管理，并且，各級登記管理機關不允許在同一行政區域或行業內設立業務范圍相同或相似的商會組織。這一規定就是所謂的一業一會的非競爭性原則。

實踐表明，一業一會的非競爭性原則已經嚴重制約著我國商會組織的健康發展。主要表現在以下幾個方面。

第一，容易出現“搶占山頭”現象，導致搶先成立了的不辦事，想成立的又沒資格。例如，2001年時廣東省鰻魚業的一些民營企業想組建一個鰻魚業的商會，但民政部門以已經存在廣東省鰻魚業協會為由，拒絕給予登記，后來2001

年下半年。鰻魚業市場出現混亂，急需一個商會組織予以協調，但正如廣東省工商聯鰻魚業商會會長徐利明所說的，“廣東是有一個鰻魚協會，但他們幫不了我們的忙”，于是這些民營企業把商會組織掛靠在省工商聯，成為二級商會。冠名為“廣東省工商聯鰻魚業商會”。這表明。許多需要成立的商會由于一業一會的限制而不能順利組建。通常都是迫使他們以不具法人資格的二級商會的形式存在，而這又會嚴重制約著這些商會的正常發展。

第二，誰先挑頭辦商會組織。誰就易于壟斷它，使得一些大企業熱衷于籌建商會組織，待成立后，由這些企業對組織進行家族式管理。現實中已經出現了這樣的現象，即商會組織內的龍頭企業“挾天子以令諸侯”，將自己的意志強加于人，將自己的利益說成是組織內所有企業的利益。實行可怕的專制治理。這顯然與商會組織民主自治的本質相違背。但是，由于實行一業一會的原則。使得商會組織和企業的退出機制不完善，因為即使一些企業從原有的組織退出，也不能成立能真正代表他們利益的新的商會組織，從而不能通過競爭把這些由龍頭企業壟斷的商會組織淘汰掉。

第三，現行的一業一會中的“業”，通常是覆蓋面較廣的“大”的行業，這就是說，只能在一個大的行業內建立一個商會組織，所有相關的企業或產業鏈上的企業只能加入這個組織。但是，隨著社會分工的縱深發展。各行業也不斷細化和專業化，這些細分的行業之間有著不同的利益，因此。大行業商會很難同時代表所有細分行業的利益，從而對企業也失去了吸引力。這些細分行業的企業也急需組建自己的商會來代表他們的利益。但是一業一會原則限制了這種需求，這顯然不利于我國商會組織體系的完善。例如。廣東省五金機電行業謀求成立行業商會時就遭遇到了一業一會原則的限制。當時的發起人之一、現任廣東省工商聯五金機電商會會長勞健斌說，2000年時。“我要求登記成立五金商會，可民政廳答復我，已經有了一個廣東省五金制品協會了。我告訴他們，我們是商貿業的團體，而另外那個是制造業的團體，不是一回事。可還是沒有被批準。”由此可見，產業鏈上的不同細分行業不能登記成立多個商會組織。最終，該商會只能掛靠在省工商聯成為二級商會。

以上分析表明。一業一會的非競爭性原則已經成為完善我國商會組織體系的障礙，政府通過這一制度對商會的生成發展實施了嚴格的管制，它使得現有存在的商會組織一般都是政府主導推動組建的行業協會，而這些協會又大多數沒有活力，甚至癱瘓，或者為大企業所控制，在這種情況下，一些急需組織起來維護自身利益的企業，并不能成立新的行業組織。換言之。一業一會的制度保護了一些已經組建但活動功能差的協會，而抑制了具有良好發展前景的新行業組織的誕生。因此，現行的一業一會制度必須廢止，代之以一業多會的制度。允許在同一地區、同一個行業內按不同類型的企業建立多個商會，也允許具有相同或相似業務活動范圍的商會同時存在。

更為重要的是，一業多會、公平競爭，可以建立起退出機制。一來。可為企業提供退出渠道，因為如果一個商會發展欠佳，不能代表會員企業的利益，那么，企業可以從原來的商會退出，加入到另一商會，或者自主組建新的商會；二來，可建立商會的退出機制，因為一業多會，共同競爭，誰能夠代表行業利益誰就能贏得市場的認可，這樣行業內真正能夠促進行業發展的、在這個行業內干實事的商會最后會留存下來，而不管這個商會掛靠在哪個部門之下，因此，在市場化的前提下。一業多會，讓企業自己選擇加入哪個商會，這樣能在商會之間的競爭中把低效率的商會淘汰掉，也提高了資源利用效率。

就目前的情況來看，在暫時還不能改革雙重管理體制下，明確授權各級工商聯業務主管單位地位，通過工商聯來鼓勵和培育發展企業自主組建的商會，以與政府主導推動的協會共同發展，從而通過一業多會、公平競爭，讓市場對商會進行優勝劣汰，不失為加速完善我國商會體系的一個好辦法。由此，建立商會的退出機制，允許一業多會，使其進行公平的競爭，讓市場作出選擇，是目前促進我國商會進一步發展最迫切的任務。

三、先發展、再立法、后授權：善用監督機制

目前對商會的管理主要依據的是國務院的《社會團體登記管理條例》，這一條例在操作上把商會等同于其他的社會團體，沒有體現商會的特殊性質。不少理論和實踐工作者認為，商會這種經濟類社團與其它社團相比性質特殊，而且現行的法規不夠明確，政府機關在執法過程中自主性高，因而應該根據商會的實際情況和經濟發展的客觀需要，盡快研究和制訂規范約束和培育發展商會組織的專門法律法規，進一步明確商會的職能，從法律、制度上來保障商會的發展。

從長遠的角度來看，頒布一部《商會法》或《行業協會法》，對于保障我國商會組織的健康發展是必不可少的。但是，近期內制定這樣的專門法規的條件還不成熟。因為一部專門針對商會的法律，必定在商會的定義、性質、地位、設立條件、與政府關系等方面均給予明確的法律確認，以充分滿足商會改革發展的程序性和實體性規范要求，例如明確使雙重管理體制轉變為核準登記制。但是，如前所述。改革設立條件、無需再有業務主管部門，或者改變與政府的關系、讓政府徹底不干預商會活動等等，在短期內是難以實現的，若馬上訂立法律予以強制規定，則會加深各種矛盾，使法律的實施存在困難，結果適得其反，阻礙商會的發展。因此，目前還不應該就此進行專門的立法，而應該先給予商會改革發展一個過渡期。

其實，我國二十多年來改革的一個共同特點是“摸著石頭過河”，走漸進式的道路。在我國商會總體發展欠佳，尚處于起步階段下。促進商會發展的改革也應采取這種辦法，先讓各地進行創新試驗，例如。近年溫州和上海等地的改革，然后匯總各地的經驗進行分析，選擇適合我國國情的商會改革發展模式，在此基礎上進行立法確認。也就是說。目前我們應鼓勵各地商會改革和發展。待一段時期后再考慮立法事宜。

不少研究認為政府沒有對商會下放職能或權力是造成我國商會沒有發展起來的重要原因。因此主張政府盡快下放職能，把應由行業組織做的事交由它們去做。現實的情況是，目前政府只把麻煩的事交給商會組織承擔，有實權的則不交，仍控制在政府手中。退一步講，即使政府愿意把所有應交的事全部交出，由于現階段商會發展滯后，因而商會也無能力接管所有的事。仍然要由政府來行使這部分權力。因此，現在就要求政府把所有應由中介組織做的事交由中介組織去負責是不現實的。但是，隨著政府職能的進一步轉變，這些職能最終都必須交由中介組織去處理，因此，現在大力發展中介組織，使其競爭，最終留下完善的商會，到時才是政府交出職能的時機。換言之。政府職能轉變和商會的發展相輔相成，它們必須同步進行才能最終實現目標。一般地，經過一段時期的競爭，待商會發展較為完善后，可通過立法把商會的職能做出盡可能詳細的規定。并對法律授權

和委托的職能予以明確。這樣。政府就可根據法律授權和委托商會本應由其承擔的各種職能，如制定行規行約、行業調查等。

這就是說，政府對商會發展的管制應遵循先發展、再立法、后授權的順序依次推進。因此。在新的有關商會的法規出臺之前，中央默認地方在一定程度上突破原有的《社會團體登記管理條例》來發展各地的商會，是目前情形下一種較好的選擇。

在先發展、再立法、后授權這一過程中，要求政府善用監督機制。“先發展”是最重要的階段。政府要監督商會的活動不偏離作為中介組織的發展方向。但關鍵是政府不能濫用監督機制，變通過監督促進商會健康發展為阻礙商會的正常發展。例如，商會組織的領導人是決定其發展狀況的靈魂人物，政府對商會發展的監督首先表現在其領導人的產生上。根據《社會團體登記管理條例》(1998)和《社會團體章程示范文本》(1998)的規定，商會組織的領導人應是通過民主程序，由會員直接或間接自愿推選出來的，但實際情況并非如此，特別是政府主導推動的行業協會尤其如此。例如。調研中了解到，廣東省省級商會組織中，領導人根據章程通過民主程序產生的比例并不高。商會的領導人大部分是由政府業務主管單位或主要發起單位提名產生或直接委派。因此，政府借監督之名，往往可通過控制商會組織領導人的產生來控制其活動，現實中主要表現為政府過渡干預商會的正常活動。由此可見，政府監督中的態度取向對目前尚未進入正常發展軌道的商會的突破性進展至關重要。要使“先發展”階段順利推進，政府就必須善用監督機制。自覺防止濫用監督機制而阻礙商會的發展。

經過發展后，進行立法。實質就是通過法律監督政府的監督行政行為，規范政府使用監督機制；有了法律的保障。政府授權商會各種職能后也難以濫用監督機制來干預商會的正常活動，此時要求政府運用監督機制促使商會在市場經濟中發揮應有的作用。善用對商會的監督機制。使先發展、再立法、后授權三個階段依次順利進行，是促進我國商會長遠發展的必要保證。

四、把握反傾銷浪潮的契機：找準改革突破口

政府在商會發展問題上，鼓勵商會在一些其比政府更有效實施而又不影響政府權力收縮的領域上取得進展和發揮作用，典型的如反傾銷問題。由商會出面來做這些事情，絲毫不會縮減政府的權力范圍，相反，它還有助于政府管治經濟。但與此同時，商會的發展又會對政府構成壓力。甚至使政府的權力范圍縮小，因此，在這樣一些領域政府又會限制商會的發展。由此可見。政府出于自身利益的考慮。既鼓勵商會在一些領域上得到發展以更好地發揮有利于政府的作用。同時又限制商會在另一些領域上得到發展以防范其發揮不利于政府的作用。但是，商會是一個整體，要么完善的商會在各個領域都能發揮重要的作用，要么不完善的商會在各個領域都難以發揮顯著的作用。因此，政府對待商會發展問題上既鼓勵又限制的雙重希望或態度是相互矛盾的。各地的商會組織就是在政府這樣一種既鼓勵又限制的環境下求發展，就目前的情況而言，許多地方政府表現出來的限制多于鼓勵，因而，總體上而言，我國的商會組織發展不盡人意。由此，要完善我國的商會體系就必須改革政府對其實施的管制。

但任何的改革都難以一蹴而就。往往需要由點帶面、逐步鋪開，針對商會的改革也不例外。在短期內要求對商會進行全面的改革以使其在市場經濟中發揮應有的作用是不現實的，這就要求我們要把握改革的時機。尋找改革的突破口。這種突破口要求能調動企業和商會自身的積極性。更重要的是，它必須在政府鼓勵的范圍內，否則，得不到政府的支持，這種改革將難以真正啟動。就目前的情況看來，我們應該把握反傾銷浪潮的契機。以此作為改革的突破口。

因為，從企業的角度看。反傾銷浪潮將使各行業內企業的利益緊緊地結合在一起。企業之間只有相互合作才能最大程度地維護自身的利益，因此。各企業對能促進合作的商會有更多的要求和需求，這使得商會尋求發展壯大最根本的社會合法性具備更廣泛的基礎；從商會本身的角度看。大量的反傾銷案件為商會發揮所長提供了機遇，商會能通過參與到反傾銷并成功組織企業合作，來展現商會的重要作用和地位，借此鞏固和提高商會的凝聚力，并可吸引更多的新會員，這樣。以反傾銷作為突破口。商會在日后開展其它活動時就會得到企業更多的支持和配合。從而使自身進入良性循環的發展軌道；從政府的角度看。由于在反傾銷領域中商會能比政府發揮更好的作用。政府祈求能通過商會更好地維持產品出口從而保障本地經濟的發展。而且更重要的是，如前所述，商會在反傾銷領域中起主導作用，并不會收縮政府的權力邊界，政府可借機轉讓出部分力所不及的公共權力給商會，從而使政府和商會達到了雙贏的局面，也就是說。政府會支持商會在反傾銷中發揮作用，而商會則可借機求得突破性的發展。

事實上，近年一些商會，尤其是地方的商會組織在應對反傾銷中發揮了引人注目的作用，積累了借反傾銷之機發展商會的經驗。例如，溫州煙具協會成功應對歐盟打火機反傾銷訴訟的機制，以及借此發展壯大的經驗就具有典型意義。因此，把握反傾銷浪潮的契機，以此作為商會改革的突破口，是具有一定的現實基礎的。

綜上所述，在反傾銷領域中，企業對商會有需求，商會本身則可在其中大有作為，而政府也會對商會在其中發揮作用寄予厚望從而對商會的成立、發展給予支持，因此商會借機在反傾銷領域中求發展可謂得天獨厚。而今后外國對我國反傾銷浪潮進入高峰期，則可放大企業、商會本身和政府對促進商會改革和發展的支持作用，因此，目前我們應該把握反傾銷浪潮的契機，以此作為突破口，啟動我國商會全面改革和發展的前奏。而找準改革和發展的突破口，把握外國對我國反傾銷浪潮的契機，就成為促進我國商會全面改革和發展的當務之急。

五、結語

我國政府對商會發展的管制有多個方面，主要包括主管部門和登記部門的雙重管理體制、一業一會的非競爭性原則、對商會內部運作的干預，以及既鼓勵又限制的態度。這些管制不僅直接決定了商會的生成，還控制了商會生成后的發展。現實情況表明，在政府現行管制下，總體上我國商會組織的發展是不足的，未能在市場經濟中發揮其應有的作用。

為此，要完善我國的商會體系，就必須改革政府對商會的管制。具體說，要改革商會的產生機制，使雙重管理體制過渡到單一核準登記制；建立商會的推出機制，允許一業多會、公平競爭；善用對商會的監督機制，遵循“先發展、再立法、后授權”的改革推進順序；找準改革突破口，把握新一輪反傾銷浪潮的契機。

責任編輯仝瑞中