關于建設項目代建制實施過程的探討

陳桂蘭

摘 要:政府投資項目實行代建制,是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措,是一項帶有探索性的工作。文章通過蘇中公路項目分析了代建制主要形式及實踐中的一些問題,并提出幾點建議。

關鍵詞:建筑項目 代建制 結構形式

中圖分類號:F281 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-287-02

引言

根據2004年頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》,非經營性政府投資項目實行“代建制”,即通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交給使用單位,增強投資風險意識,建立和完善政府投資項目的風險管理機制。項目代建期間,代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。代建制項目管理模式的引入其目的是使政府公益性項目的“投資、建設、監管、使用”實現四分離,遏制腐敗。

一、代建制的政策依據

在我國,代建制的思想在改革開放初期就已經確立,但成為明確的、具體的政策文件和實施辦法卻是近幾年來的事情。代建制的政策依據主要有以下幾方面:

1.1984年,國務院在《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》中提出:“各部門、各地區都要組建若干個具有法人地位、獨立經營、自負盈虧的工程承包公司,并使之逐步成為組織項目建設的主要形式。”

2.2003年,建設部印發了《關于培育和發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》。

3.2004年7月16日,國務院正式頒布了《關于投資體制改革的決定》,并明確指出:“加強政府投資項目管理,改進建設實施方式……對非經營性政府投資項目加快推行代建制。”

4.2004年9月,國家發改委召開全國投資體制改革工作會議,要求在全國范圍內逐步推廣“代建制”,同時發布和研究起草了相關的一系列文件。

5.2004年11月,建設部發布了《建設工程項目管理試行辦法》,對從事工程項目管理的企業在企業資質、業務范圍、委托方式、管理機構、服務收費、執業原則等方面進行了規定。

6.各級地方政府紛紛出臺關于政府投資項目實行代建制和建設工程項目管理的地方法規,目前,全國各地區已經開始全面推行或試行政府投資項目的代建制。

二、代建制的合同結構形式

對于工程建設項目來說,合同結構形式明確了項目相關各方在項目建設過程中所處的地位和關系,是項目實施的基礎。從我國代建制項目實施組織情況來看,主要采用了兩種合同結構:

1.平行承發包模式。由業主選擇一個符合要求的代建單位后,再由代建單位把設計、施工、材料設備供應等任務分別委托給多個單位,各參建單位之間都是平行關系,代建單位協調工作量大。

2.總分包模式。由業主選擇一個符合要求的代建單位后,再由代建單位把設計、施工、材料設備供應等任務捆綁委托給一個總承包單位,代建單位只需與一家單位簽訂合同,這種模式監督量比較大,代建單位需要對總包單位和分包單位都進行監督。

目前,我公司在蘇中公路的工程是連接京滬高速公路和當地原有路網的一段公路工程,包括一級公路9.5km(含1座京杭運河特大橋1.8km),和二級公路40.5km,是江蘇省政府和縣級政府的聯合投資項目,采用“代建制”項目管理模式,代建方是江蘇省一家具有公路行業設計、檢測、施工、咨詢等多種專業資質的科研院所。

采用的是總分包模式,本項目由政府作為業主方,為加強項目的投資控制,下設獨立的投資監管部門,負責項目的資源價格、工程產值、資金撥付、回款審查等,并突出在項目建設過程中監督資金運作情況、費用控制目標;業主與代建方簽訂代建合同,由代建方負責項目的可研、規劃設計、采購、施工管理、竣工驗收等階段的工作管理;代建方以工程技術人員為主組成設計監管部門,不承擔項目的具體設計工作,而是負責監督設計施工總承包商的設計方案比選,進而控制項目的成本支出;代建方與監理公司簽訂監理服務合同,監理主要負責監督設計施工總承包商的各階段質量、進度;代建方與設計施工總承包商簽訂設計施工一攬子合同,由設計施工總承包商負責項目的具體設計工作和施工實施。

三、代建合同的法律性質

代建合同究竟屬于“委托合同”還是“承包合同”蘇中公路工程代建合同包括以下內容:總則

第一節 詞語定義、適用的法律法規、語言。

第二節 合同文件及解釋順序。

第三節 代建內容。包括:工程概況、代建模式、代建范圍及期限、代建工作的內容、對項目代建的其他要求。其中,代建工作內容又包括:前期工作管理、招投標管理、設計工作管理、工程質量管理、工程投資管理、工程安全管理、文明施工管理、合同檔案和信息管理、財務管理、其它協調管理、工程竣工驗收及移交、其它工作。

第四節 雙方義務。

第五節 雙方權利。

第六節 雙方責任。

第七節 項目代建費及支付方式。

第八節 項目資金的撥付與使用。

第九節 目標控制獎懲。

第十節 缺陷責任與終身責任。

第十一節 合同的生效、變更、補充和終止。

第十二節 違約責任。

第十三節 其他。

從合同的內容來看,是委托合同,但在執行合同內容過程中,一方面,代建方得到的是“代建管理費”、對代建方權限的制約條款繁多、節余資金只有“部分”歸代建方,這些似乎符合“委托合同”的特征;而另一方面,在超出概算的投資,代建方需“全額”賠償這點上,代建合同又似乎是“承包合同”。這樣使得代建方在爭取作為民事主體“合法平等”的權利時顯得尤為艱難,代建方享受“委托合同”的權利,卻承擔“承包合同”的責任,也是導致代建合同部分條款責、權、利不對等的根源所在。

四、代建方在項目代建過程中的責、權、利“代建制”目前是通過合同的形式把出資人、使用人和代建人聯系在了一起,應該說合同中有關各方的責任、權利、義務等是明確的,但我們從蘇中公路工程實踐中感到:

1.目前“代建制”實施過程中賦予代建方的責任與其收益相比明顯不匹配,收費偏低,責任遠遠大于其收益。根據合同約定,代建方的收入有兩筆:一是代建費用是XX萬元;二是工程節約資金獎勵金額等于工程費用節省額X15%

第一做到投資節余很不容易,第二使用方在合同條件款上明確制約代建方節約投資,按圖紙施工,因此科學、合理的節約措施在實踐過程中難以實施。因此,實際收入只有代建管理費。

而在該項目上的支出是:(1)營業稅;(2)履約保函財務費用;(3)支付派出人員工資及三險和其他福利;(4)企業管理費、現場辦公費、購置固定資產、協調關系費用等。

按合同約定潛在支出還有:(1)如實際建設投資金額超過合同約定投資控制金額的,按超出部分的15%進行賠償;(2)如果由代建方人員的原因造成工程質量事故的,承擔相應的國家規定的項目單位應負的賠償責任;(3)如果未按約定工期完成代建工作,超出工期要承擔賠償責任,賠償款從履約保證金函中扣除。

2.履約保證金偏高,代建方的風險偏大。按照有關《投資建設項目代建制管理辦法》規定,代建方需在《項目代建合同》生效前,提供工程概算投資10%~30%的銀行履約保函,以蘇中公路工程項目為例,即使按10%的低限,仍然要提供幾千萬元的履約保函,制約代建方流動資金。按照代建合同約定,出資人和使用人的責任和風險轉移給了代建人,不論是投資、質量還是工期達不到要求,都有可能從履約保函中扣除罰款,如果履約保函金額不足的時候,相應的扣減項目代建費,代建費還不足的時候,由代建方的自有資金中出。

3.在《項目代建合同》中賦予代建人的權利在實際工作中難以完全落實,客觀上存在著許多不是代建人自己可以承擔的事情。如蘇中公路項目,公共利益涉及廣泛,本項目沿線涉及大量村鎮拆遷安置工作,部分拆遷安置工作由代建方主持協調,代建方需要協調政府、村鎮、居民等多方利益。在辦理規劃、土地、環保、消防等外部建設事宜過程中,許多政府部門并不認代建方,仍然需要業主方出面協調方能辦成。業主方在將責任轉移給代建方后,并沒有將所有建設過程的權利全部交給代建方,如蘇中公路在項目全過程代建中,資金的撥付權利沒有真正交付給代建方,業主并沒有做到真正意義上的投資審核、監控資金運作。另一方面項目實施開展時期正處在國際經濟動蕩、國內物料價格波動較大的情況下,業主對于施工承包、設備和材料選購等仍常將自己的意愿強壓給代建方,代建方很難做到真正意義上的獨立、公正。

從以上計算和分析可以看出,“代建制”企業的責任和風險與其收益相比較,責任和風險明顯遠大于收益。

五、推行代建制的幾點建議

1.完善法律制度。國家的法律、法規有關代建制還是空白,盡快出臺相應的法律法規,進一步明確“代建制”在投資建設領域的法律地位以及各方應承擔的法律責任及享有的權益,使代建制納入到法律的軌道。

2.建立行業標準。比如市場準入制度,代建單位的資質等級、注冊資本金、技術力量、代建業績等,以保證代建公司的水平,保證代建質量。

3.建立代建招標制度。建立需要進行代建的工程標準,代建單位的資質要求,代建招投標的程序、方法、標準等制度。

4.制定代建合同的標準范本。明確規定項目建設過程中合同各方的權利和責任,確定各方在協議中的風險,內容應該涵蓋項目全過程。

5.統一代建費用標準。目前普遍做法是代建費用占工程概算的2%~3%,其中根據前期和實施階段工作比例,前期代建費用占總代建費用的10%~30%。通過統一費用標準,防止代建標準達不到要求和市場惡意競爭。

6.建立獎懲措施。對達到設計標準和建設要求的項目頒發完工證書,對無法達到設計標準的要進行懲罰或罰款,拒收項目,對建設單位管理費及包干結余獎勵做出明確規定。

結語

代建制作為我國工程項目管理的一項新制度,對提高政府投資項目的效益具有十分重要的意義。但是,由于代建制是一個新生事物,目前其實施的法律環境還有待改善,加上它還缺乏足夠成熟的理論依據和實踐經驗,因此客觀上還存在一些問題。如何找到解決這些問題的方法,如何促使代建制健康發展,還需要代建單位、使用單位、政府有關部門進一步的思考和探索。

參考文獻:

1.《國務院關于投資體制改革的決定》,2004

2.蘇杰,高欣宇.黑龍江省公路建設項目“代建制”問題與對策研究.黑龍江交通科技,2008(11)

3.施梅英.代建制與工程總承包合同結構的對比分析.石油化工建設,2005(4)

(作者系江蘇燕寧公路工程技術有限公司工程師、江蘇省注冊咨詢專家 江蘇南京 211112)

(責編:紀毅)