貴州水電開發中失地農民社會保障問題研究

榮 莉

摘 要:在貴州水電開發中,大量農民失去土地。然而現行的征地安置標準過低并且方式單一,這些失地農民轉化為無業貧民,其結果必然會影響到社會的安定。因此建設貴州新農村,構建和諧社會,建立失地農民的生活保障制度具有現實意義。文章通過對貴州地區水電建設中失地農民的生活現狀、征地補償情況以及社會保障等情況進行實地調查研究,為失地農民自我發展和生活保障提供對策。

關鍵詞:水電開發 失地農民 社會保障

中圖分類號:C915 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-226-02

貴州礦產資源和水能資源的開發征用了一定數量的農民的土地。土地是農民重要的生產資料,也是農民養老的物質基礎,農民失去了土地,就失去了賴以生存的條件。征用補償費用標準低下與農民的長期生活保障產生了矛盾。如何在保證社會經濟快速發展的同時,保障失地農民的基本生活,并讓他們及時享受到社會發展的成果,這是一個帶有普遍性的問題。本文在課題組成員長達一年多對貴州幾個在建水電站的庫區失地農民實際情況調查研究的基礎上,針對貴州失地農民生活保障問題提出一些建議,以期為構建和諧的貴州盡綿薄之力。

一、水資源開發中失地農民與失地農民社會保障

“水資源開發中失地農民”可理解為:在水電資源開發中,一大部分毫無準備的農民被從土地上剝離了出來,土地是他們唯一的生活依賴,被征地后他們沒有得到相應的工作安排,相關部門也沒有為其設計一套有效的長期生活保障措施,他們也就成了沒有任何生活來源的一部分農民,于是,他們被稱為“失地的農民”。筆者通過對貴州幾個重要的大中型水電站失地農民進行調查研究,發現這部分群體雖然只是全國4000萬失地農民大軍中的一小部分,但他們的生存狀況好壞仍能影響到整個社會的和諧發展。

筆者在對社會保障制度的涵義進行理解的基礎上,結合西部地區資源開發中失地農民的實際情況,筆者認為,失地農民的社會保障制度應該理解為:國家或政府為責任主體,國家或政府通過相應立法程序,通過城鄉統籌國民收入再分配,將土地收益形成社會保險基金,對暫時或是永久性失去勞動能力,以及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本社會保障,以保障勞動力再生產、社會安定、經濟有序進行的措施、制度和事業的總稱。同時鼓勵家庭內部的轉移支付,尤其是家庭養老保障功能的發揮,有效地減少正式制度的供給,從而減輕國家負擔。

二、貴州水電建設中失地農民現狀分析

筆者在對貴州水利資源開發中幾個水電站庫區的經濟和社會情況的調查過程中,發現失地農民的社會經濟十分相似。農業人口多,農業經濟水平不高,工業不發達,居民文化素質低,沒有特殊技能。具體表現:

1.失地農民收入情況。庫區農民的收入比較低,工業不發達,雖然農業的生產水平也不是很高,但是農業對當地的經濟貢獻是很大的。

如貴州某大型水電站水庫淹沒涉及貴州省銅仁地區思南縣、石阡縣和遵義地區余慶縣和鳳岡縣。庫區四縣農民人均純收入平均為1673.25元。在庫區四縣人民對土地精耕細作,農業經濟相較而言已有較高水平,以此為基礎的農業文化也有較大的發展。從農業經濟方面來看,農作物單產較高,農業生產力水平較高,各縣人均占有的糧食量以及肉、蛋、禽較高,該地區是貴州省一個重要的農產品生產區。庫區各縣工業生產很不發達,對當地經濟的貢獻不及農業。另一中型水電站,根據各縣(市)統計資料,水庫淹沒涉及的三縣(市)庫區三縣(市)共有耕地261.52萬畝,農業人口人均占有耕地2.60畝。庫區內氣候溫和,雨量豐沛,農產品以糧為主,經濟作物主要有烤煙、蔬菜、油菜等。2004年庫區三縣(市)產糧43.02萬噸,農業人口人均產糧422公斤,農業總產值為20.32億元,農村居民人均純收入2057元。相對東部地區農民的純收入來說,是相當低的。

從上面可以看出,在貴州水電資源開發中,各個水電站的庫區農民的收入不高。農民經濟主要以種植糧食作物和經濟作物為主。所以說土地是當地農民經濟來源的主要保障。

2.失地農民文化程度。庫區人口的文化素質低下,當地教育事業不發達,有的庫區還有多種民族共同居住,如果處理不好,將會影響到當地的經濟發展和社會秩序的穩定。

庫區四縣居民以漢族為主,文化教育事業相對東部地區來說不是很發達,群眾文化素質較低。是一個多民族聚居的地區,主要為漢、布依、苗、彝、仡佬族等,在分布上呈“大雜居、小聚居”。地區開發較晚,貧困閉塞,文化教育事業落后,人口素質較低。

3.庫區的礦產資源以及工業發展情況。庫區在礦產資源方面,庫區各縣礦產資源品種較多,現已查明的主要礦種有煤、鐵、雄黃、石灰石、大理石、重晶石、汞、銅、鉛等。但由于儲量少,分布零星,難以形成大規模工業化開采。目前僅有縣辦和鄉鎮小型企業以及群眾個體在進行開采和粗加工。貴州某水電站庫區三縣(市)工業相對較為發達,工業生產也具備一定規模,較大規模的有甕福磷礦、開陽磷礦等。三縣(市)2004年工業總產值達到43.44億元。庫區三縣(市)境內有豐富的資源,其中礦產資源種類較多,主要有磷礦、鋁土礦、煤炭、石灰石、碘等。尤以磷礦最為出名,在國內占有重要位置。對礦產資源的開發也能提高農民的收入,但是當地對礦產的開發缺乏技術,缺乏資金。這也限制了農民收入增加。

4.征地以及補償情況。

(1)征地情況。在貴州等西部地區征地的補償補助一般為國家規定標準的中線甚至以下,征地對貴州農民的損失嚴重。另外貴州人多可耕地少,農民貧困,農民物質承受能力更低。

從調查情況來看,貴州水能資源開發中的幾個水電站建設,庫區淹沒或淹沒影響所涉及到人口達41863人,淹沒土地專門農用地項就達89265.56畝。以此計算人均約2.1畝左右耕地。在貴州這樣土地資源短缺,耕地質量差,人均耕地面積0.68畝,是全國1.2畝的56.7%,中產田土占耕地面積的72%.有86%的耕地土層厚度小于1米,其中40%的耕地耕土層不足15厘米。在這樣的喀斯特地貌地區來說,所調查研究的幾個水電站所淹沒或淹沒影響的農民耕地不是個小數目。同時也要涉及到幾萬人的生活保障問題。所以在這些以家庭經營收入為主的庫區農民,要失去他們固定的生活保障源泉無疑是對其生存問題的一次考驗。

(2)賠償情況。貴州是中國主要的資源蘊藏地和資源開發區之一,極為豐富的水能、礦產等資源是資源蘊藏區廣大農民生存和發展的基礎。資源的開發需要征用農民的土地、房屋、林木、基礎設施等生產生活資料,涉及到大量農民。然而極低的征地補償費,遠遠不足以補償農民的損失,產生了大量的無土地、無工作和社會保障的農民。農民既不能靠征地補償費用來維持基本生活,更不能參與分配農用土地轉為非農用地產生的巨額增值,嚴重影響到農民的既得利益。有可能擾亂城鄉之間的和諧和公正的社會秩序,使得社會財富和權益的公正分配無法實現。農民基本的財產權利得不到保障,尤其是農民的土地權和增值分配權得不到應有的保障。

由此可見,農民在生活水平極低的情況下,賴以生存的土地被征用了,按照現行的征地補償標準根本不能保障失地農民的長期生活水平,由此而引起的失地農民社會問題將影響到農村經濟發展,也將影響到和諧社會的建構。

三、征地后農民的生活保障問題

征地后農民生活保障問題的處理關系到資源開發的順利進行,關系到農村社會秩序的穩定和農村經濟的發展。從上面的以貴州水電建設中失地農民基本情況的實地調查中可以看出,雖然這部分人群只有41863人,淹沒土地中農用地就達89265.56畝。相對全國的4000多萬失地農民大軍來講只是冰山一角,但是他們的生活保障問題的解決卻關系到貴州資源開發的順利進行,關系到西部大開發戰略宏偉目標的實現。

1.貴州水電資源開發中被征地農民的特點。從上面對貴州的幾個大中型水電站調查中,可以總結出,水庫淹沒帶來的失地農民有其獨特之處。其表現為:

(1)淹沒土地與淹沒住房常同時出現,并且數量多且集中。一座大中型水庫的失地農民,少則幾千人,多則幾萬人,甚至幾十萬人。

(2)土地淹沒涉及良田沃土,大量的房屋、工礦企業、交通、水利、電力、通信等重要經濟損失和社區文化、人際關系的解體。

(3)被遷移或安置到別的地方的人常承受著很大的心理矛盾和社會壓力,他們面臨生產和生活環境的改變和對前途的疑慮。

(4)由于水電工程從前期工作開始直到工程竣工,周期很長,需要3~5年時間,在此期間,受淹沒區社會經濟的發展和人民生產生活的改善,難免不受到某些方面的制約。

(5)由于貴州地區土地貧瘠、人口承載和環境容量有限,要妥善安置好大量失地農民,難度大。即使他們的生產和生活恢復到原有水平,也要需要一段較長的時間。所以,水庫建設引起的失地農民問題很難處理,從而成為水電建設領域內最需要重視、認真對待、妥善處理的問題。

2.貴州水電資源開發中被征地失地農民的社會保障問題。根據調查,在貴州的水電建設中,對農民采取的保障措施,主要是根據國務院于1991發布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》。和當地的一些關于水電站移民措施,對被征地農民實行征地補償、安置補助的辦法。

條例的第五條規定:“大型水利水電工程建設征用的土地。由建設單位按下列標準支付土地補償費和安置補助費:征用耕地的補償費,為該耕地被征用前3年平均年產值的3至4倍;每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前3年平均每畝年產值的2至3倍。”第六條規定:“依照本條例第五條規定支土地補償費和安置補助費。安置移民仍有困難的,可以酌情提高安置補助費;但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的下列倍數;庫區(合壩區)人均占有耕地1畝以上的。不得超過8倍;庫區(含壩區)人均占有耕地0.5畝至1畝的,不得超過12倍;庫區(含壩區)人均占有耕地0.5畝以下的,不得超過20倍。”“第七條:中型水利水電工程建設的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市人民政府參照《中華人民共和國土地管理法》和本條例第五條、第六條規定的標準另行規定。”

新《土地管理法》適當提高了補償標準;將征用耕地的補償標準由該耕地被征用前3年平均年產值的3~6倍,提高到6~10倍;將安置補償費標準由該耕地被征用前3年平均年產值的2~3倍,提高為4~6倍;將每公頃被征用耕地的安置補助給最高不得超過被征用前3年平均年產值的10倍,提高為15倍;土地補償和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均產值的20倍,提高為30倍。同時規定,國務院根據社會、經濟發展水平,在特殊情況下可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

貴州地區有幾個大型水電站,其余多為中小型水電,這就意味著,對被征地農民的土地補償費和安置補助標準最多也只是土地被征用前年均產值的30倍。那么以此來推算,水電站所征地原來畝產值800~1000元左右,水電站建設期需要3~5年,在水電站建設期,補償青苗費800~1000元左右/畝,補償3~5年,水電站建成,一次性付清結余,按最高補償30倍來計算,800或1000乘30減去800或1000乘5,結果是:假設不考慮農民其他的收入來源或發展能力的話,農民以后幾代人生活就靠這19000~25000元左右補償費用來保障,如果按照貴州農村的人均收入1500元/年,相當于10到15年的收入。表面上看起來很可觀,農民不用付出勞動就可以獲得十幾年的收入,但是,實踐證明,根據美國經濟學家杜林森的相對收入消費理論:消費者本人過去的消費習慣;消費者周圍的其他消費者的消費水準;從一個人的消費的時間來分析,消費者在收入增加時其消費量也會隨之增加,這是消費者本人的消費習慣決定的,但當消費者收入下降時,其消費量不容易隨著收入的下降而下降。被征地農民拿到一次性補償款,相當于收入一下子增加了,在沒有計劃的情況下很快就花光了。當收入減少時,他們的消費很難降下來,這也是產生社會問題的根源。這部分農民以后的生活和后代的生活問題的解決都應該作長期的計劃。這也是本文所言解決的問題重點。

在貴州地區也基本上實行了新型農村醫療保險,但對農民來說,尤其是被征地農民,所需的社會保障除了醫療保險還有養老保險。建立農村失地農民的養老保險,提高家庭保障能力,是建設和諧社會,實現建設新農村的重要內容。

四、貴州水電資源建設中失地農民的社會保障對策研究

通過對貴州水電資源開發中失地農民特點以及社會保障措施的現狀分析,針對失地農民的實際情況和無長期保障等問題,筆者提出相應的建議或措施。

1.安置保障措施。安置移民工作成功的案例,為建立貴州水電資源開發中被征地農民的保障模式提供經驗,為各種方式的安置人員創造了經濟發展的機會。表現為:

(1)合理規劃。根據庫區的實際情況,在農村主要以土地為依托,以大農業開發為主、其他行業為輔。生產方式主要為種植業、林業、畜牧業、漁業、農副產品、交通運輸業及旅游業等。

當地政府或相關部門應根據各移民點的氣候、土地資源等情況,因地制宜種植各種經濟林,增加移民經濟收入。還應適當種植用材林和水土保持林,逐步解決移民用材,減少水土流失。根據各安置點土地資源利用情況,充分利用剩余草地、荒山荒坡、農作物秸桿以及剩余糧食等飼料資源,同時規劃改良一部分草山草坡,用于發展畜牧業生產。結合各安置點的社會經濟條件,本著實事求是、因地制宜的原則,在各安置點新建小型農副產品加工廠。

(2)對農民進行培訓。為了適應移民生產安置的需要,落實移民生產發展,使移民盡快適應新環境和新的生產生活方式,掌握科學技術知識,應定期對移民進行新技術培訓。

2.庫區被征地農民的社會保險制度建立措施。從政府征地收益中提取一部分,用來建立失地農民養老保障制度。被征地農民的利益的維護有法可依。可將縣級以上地方人民政府,統籌安排移民的生產和生活的那部分征地補償和安置補助酌情抽取一部分,同時從政府土地收益中提取一部分。通過建立相關法規規定提取額,規定操作程序等建立起失地農民的社會保險體系。國家立法或政府制定法規,根據當地的經濟發展水平,確立社會保障的機構、編制、人員配備和工作程序以及社會保障基金的管理、投資,社會保障基金的增值、保值等。

為了保障貴州農村的穩定和經濟發展,保證西部大開發的宏偉戰略目標的實現,以資源開發為發展西部尤其是貴州的經濟優勢的實現創造良好條件。筆者希望在貴州地區建立資源開發中失地農民生活保障制度,幫助失地農民走科技發展之路,開創生產開發之業,增強老年家庭養老保障的功能。為實現構建和諧社會經濟發展的宏偉目標而盡微薄之力。

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4.王元月.社會保障:理論、工具、制度、操作.北京.企業管理出版社,2005

(作者單位:貴州民族學院公共管理學院 貴州貴陽 550025)

(責編:若佳)