基層國(guó)庫監(jiān)管中面臨的問題及解決方法

王勇軍

摘 要:自從實(shí)施財(cái)政國(guó)庫制度改革以來,為切實(shí)防范國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn),更好地履行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能,保證國(guó)庫資金安全有序運(yùn)行,人民銀行在履行國(guó)庫監(jiān)管職能,強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè),探索國(guó)庫監(jiān)管工作的新途徑、新方法等方面做了大量工作,對(duì)確保國(guó)庫資金安全發(fā)揮了重要作用。但由于多方面的原因,當(dāng)前基層國(guó)庫監(jiān)管中還存在一些問題,制約著國(guó)庫監(jiān)管工作的開展。文章對(duì)如何做好國(guó)庫監(jiān)管工作,切實(shí)履行央行職責(zé),有效防范化解國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn),提出幾點(diǎn)相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫監(jiān)管 問題 建議

中圖分類號(hào):F830.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)11-220-01

隨著財(cái)稅體制改革的深化、《國(guó)庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)(4.0版)》的推廣應(yīng)用、中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的開通與運(yùn)行,國(guó)庫工作面臨新的更高要求,國(guó)庫部門的地位及作用日益凸現(xiàn)出來,國(guó)庫監(jiān)管工作顯得尤為重要,分析和把握當(dāng)前國(guó)庫監(jiān)管工作中存在的問題,對(duì)如何做好國(guó)庫監(jiān)管工作,切實(shí)履行央行職責(zé),有效防范化解國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn),提出幾點(diǎn)相關(guān)建議。

一、國(guó)庫監(jiān)管中存在的問題

國(guó)庫監(jiān)管主要是對(duì)國(guó)庫資金的監(jiān)管,主要包括對(duì)預(yù)算收入入庫的及時(shí)性、完整性,預(yù)算支撥的合法性、真實(shí)性,防止退庫的隨意性、違規(guī)性,資金運(yùn)用的有效性,國(guó)債發(fā)行兌付的政策性等方面的監(jiān)管。自從實(shí)施財(cái)政國(guó)庫制度改革以來,為切實(shí)防范國(guó)庫資金風(fēng)險(xiǎn),更好地履行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能,保證國(guó)庫資金安全有序運(yùn)行,近年來,人民銀行在履行國(guó)庫監(jiān)管職能,強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè),探索國(guó)庫監(jiān)管工作的新途徑、新方法等方面做了大量工作,對(duì)確保國(guó)庫資金安全發(fā)揮了重要作用。但由于多方面的原因,當(dāng)前基層國(guó)庫監(jiān)管中還存在一些問題,制約著國(guó)庫監(jiān)管工作的開展。

1.縣級(jí)國(guó)庫組織機(jī)構(gòu)、人員已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。隨著縣級(jí)人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的撤并,國(guó)庫人員的不足已成為國(guó)庫資金的潛在風(fēng)險(xiǎn)。特別是《國(guó)庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)4.0版》運(yùn)行后,按照崗位設(shè)置至少需要7人,但是,目前大部分縣支行國(guó)庫部門只有5-6人,就算能滿足日常國(guó)庫業(yè)務(wù),如果一旦有人因公外出或休假勢(shì)必出現(xiàn)違規(guī)頂崗現(xiàn)象,存在會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

2.國(guó)庫外部監(jiān)管流于形式。國(guó)庫外部監(jiān)管一直是困擾基層國(guó)庫的一個(gè)難題,主要包括對(duì)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等多個(gè)部門的監(jiān)管。由于國(guó)庫部門人員少,整日又忙于日常賬務(wù)核算,對(duì)撥款、退庫、收入等國(guó)庫監(jiān)管工作也只能滿足于臨柜審查,根本沒有精力到實(shí)地對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí),無法進(jìn)行更深入的國(guó)庫監(jiān)管。

(1)無法有效規(guī)范征收機(jī)關(guān)違規(guī)行為。一是在預(yù)算收入收納過程中由于稅收任務(wù)的剛性增強(qiáng),而稅源結(jié)構(gòu)隨時(shí)變化,有些征收機(jī)關(guān)采取改變稅種、級(jí)次的辦法來完成征稅任務(wù)。二是財(cái)稅任務(wù)成為政府政績(jī)工程,出現(xiàn)了財(cái)政庫款變稅款“空轉(zhuǎn)”的“泡沫收入”現(xiàn)象,這些都無法進(jìn)行規(guī)范。

(2)無法有效規(guī)范經(jīng)收處的延解占?jí)盒袨椤Ｒ恍﹪?guó)庫經(jīng)收處收到的稅款不按規(guī)定上解,影響稅款入庫進(jìn)度,存在占?jí)盒袨?而基層國(guó)庫在進(jìn)行預(yù)算收入監(jiān)督時(shí)常常將大量的精力放在繳款書形式合規(guī)的監(jiān)督上,對(duì)漏蓋印章等形式不合規(guī)的繳款書即要退回不予受理,但對(duì)國(guó)庫經(jīng)收處拖延稅款等問題需要實(shí)地檢查時(shí),卻由于人員不足而無法有效規(guī)范。

(3)無法有效規(guī)范財(cái)政部門財(cái)政預(yù)算撥付行為。在進(jìn)行預(yù)算撥款過程中,存在的非預(yù)算或超預(yù)算的撥款,撥款用途的填列也沒有統(tǒng)一的文件規(guī)范,國(guó)庫部門缺乏相關(guān)的資料,難以把握撥款的正確用途,致使國(guó)庫部門根本無法對(duì)國(guó)庫資金的實(shí)際用途實(shí)施真正意義上的有效監(jiān)管。

(4)無法有效規(guī)范代理銀行的代理行為。由于財(cái)政資金的清算及支付方式的改變,代理銀行根據(jù)財(cái)政部門或預(yù)算單位的支付指令,通過零余額賬戶,將資金直接撥付到用款單位或收款人賬戶,然后匯總各承辦行墊付的資金總額后與國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行清算。這種清算方式導(dǎo)致國(guó)庫部門的被動(dòng)清算,失去了對(duì)財(cái)政資金合規(guī)性的事前監(jiān)督主動(dòng)權(quán)。

3.國(guó)庫監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)剛性不強(qiáng)導(dǎo)致權(quán)威性不夠。現(xiàn)行的《國(guó)家金庫條例》及《實(shí)施細(xì)則》已明顯不適應(yīng)新時(shí)期國(guó)庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。由于現(xiàn)行的國(guó)庫法規(guī)僅對(duì)國(guó)庫的基本職責(zé)和權(quán)限作了原則性規(guī)定,條文過于籠統(tǒng),職能定位不明確,缺乏具體行使職能的依據(jù)和手段,難以發(fā)揮國(guó)庫監(jiān)管的作用。隨著財(cái)政國(guó)庫管理制度改革不斷深入,國(guó)庫在監(jiān)管中遇到的情況越來越多,特別是對(duì)庫款的支撥、預(yù)算收入的退付沒有具體、統(tǒng)一的辦法來監(jiān)督。因而,雖然國(guó)庫部門對(duì)國(guó)家預(yù)算資金的收支有監(jiān)督職責(zé),但實(shí)際上只能是監(jiān)而難管,監(jiān)而未管,國(guó)庫的監(jiān)督權(quán)無法得到有效施行,流于形式。

二、解決方法

1.加強(qiáng)國(guó)庫業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷提高國(guó)庫監(jiān)管人員素質(zhì)。在現(xiàn)有條件下,要保證國(guó)庫監(jiān)管隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定,采取有效措施努力提高監(jiān)管員能力水平。國(guó)庫工作涉及到金融、財(cái)政、稅收等多個(gè)方面,沒有相應(yīng)的知識(shí)水平作基礎(chǔ),行使監(jiān)管職能只能空談。因此要開展多層次、多渠道的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高國(guó)庫人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),加強(qiáng)國(guó)庫監(jiān)管人員的專業(yè)性,提高他們對(duì)金融、財(cái)稅體制改革的適應(yīng)能力,以便更好地發(fā)揮促進(jìn)兩大政策工具協(xié)調(diào)配合的職能作用,提高國(guó)庫監(jiān)管水平,增強(qiáng)國(guó)庫部門的監(jiān)管力度。

2.加快推進(jìn)財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程。國(guó)庫部門要積極做好橫向聯(lián)網(wǎng)工作,減少庫款報(bào)解環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)信息一次錄用,多方使用、數(shù)據(jù)共享。實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)處理預(yù)算資金的信息傳輸和資金清算,最終達(dá)到數(shù)據(jù)傳輸無紙化、操作程序規(guī)范化、管理手段現(xiàn)代化,通過網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建,力求實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段來彌補(bǔ)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管難度大的不足,全面履行國(guó)庫部門對(duì)資金的監(jiān)管職能,努力實(shí)現(xiàn)國(guó)庫外部業(yè)務(wù)的電子化監(jiān)管,切實(shí)提高國(guó)庫監(jiān)管工作效率和財(cái)政資金使用效益。

3.改革現(xiàn)行國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)模式,取消代理銀行中間環(huán)節(jié),大力推廣由國(guó)庫部門直接辦理集中支付業(yè)務(wù)。由于目前各級(jí)國(guó)庫部門均以直接或間接方式加入了大、小額支付系統(tǒng),實(shí)行國(guó)庫部門直接辦理國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)的條件已具備。由國(guó)庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù),可以簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理手續(xù),加快資金周轉(zhuǎn),提高資金使用效率,可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付額度和支付命令的直接下達(dá)、接收,財(cái)政資金由國(guó)庫單一賬戶直接向收款單位劃轉(zhuǎn)。同時(shí)取消代理銀行零余額賬戶的過渡,減少業(yè)務(wù)操作的中間環(huán)節(jié),消除了代理銀行為預(yù)算單位墊付資金的風(fēng)險(xiǎn),便于國(guó)庫對(duì)財(cái)政資金實(shí)施有效的事前監(jiān)督。

4.加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫部門的法律支持,確保國(guó)庫監(jiān)管工作有效實(shí)施。建議進(jìn)一步完善國(guó)庫法規(guī)和制度建設(shè),在法律層面給予國(guó)庫依法監(jiān)管強(qiáng)有力的支持。從現(xiàn)實(shí)情況來看,1985年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫條例》在國(guó)庫監(jiān)管等方面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新形勢(shì)下各項(xiàng)改革的實(shí)際需要。因此,應(yīng)加快國(guó)庫監(jiān)督立法步伐,按照財(cái)稅金融體制改革的新要求,并充分考慮國(guó)庫監(jiān)管工作的新變化、新問題、新情況,研究制定《國(guó)家金庫法》,明確對(duì)各類違規(guī)行為的具體罰則,以法律的形式充分賦予國(guó)庫對(duì)財(cái)政預(yù)算收入、退付和撥付的監(jiān)管權(quán)力,保證國(guó)庫監(jiān)管工作有法可依,確保國(guó)庫對(duì)財(cái)、稅部門違規(guī)違紀(jì)問題實(shí)施有效監(jiān)督。

(作者單位:人民銀行包頭市中心支行 內(nèi)蒙古包頭 014030)

(責(zé)編:賈偉)