我國農(nóng)村金融制度變遷的基本特征及創(chuàng)新的路徑選擇

張姣芳

摘 要:建立和完善農(nóng)村金融制度,是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和實現(xiàn)未來中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的必破之題。文章在對我國農(nóng)村金融制度變遷簡要回顧的基礎(chǔ)上,分析了我國農(nóng)村金融制度變遷的特征,并對我國金融制度提出了創(chuàng)新思路,以期推動適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的新的農(nóng)村金融制度的建立。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融 制度 變遷

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-215-02

社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為一項重大歷史任務有一系列難題需要破解,而建立和完善農(nóng)村金融制度,是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和實現(xiàn)未來中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的必須解決的問題。自1996年中央提出農(nóng)村金融改革的戰(zhàn)略之后,農(nóng)村金融的狀況不僅沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變,反而處于前所未有的真空地帶,這在一定程度上制約著新農(nóng)村建設(shè)乃至整個經(jīng)濟的進一步發(fā)展。建設(shè)社會主義新農(nóng)村首先要有資金投入,制度建設(shè)是吸引農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所需資金的關(guān)鍵,尤其是要建立適合我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融制度。如何根據(jù)當前其它金融制度的變遷及農(nóng)村經(jīng)濟增長動態(tài),推進農(nóng)村金融制度變遷,對發(fā)揮制度功能,增進制度績效,提高金融對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持與促進作用,有著極其重要和緊迫的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村金融制度變遷的簡要回顧

建國以來,我國農(nóng)村金融制度雖然幾經(jīng)變遷,但至今并沒有形成一條清晰的主線,農(nóng)村金融組織機構(gòu)的法人地位長期在分、立、撤、并、升、降過程中反復徘徊。縱觀我國農(nóng)村金融制度,其變遷大致經(jīng)歷了四個階段:

第一階段(1949～1958年):這一階段,開始了新中國農(nóng)村金融組織體系的初步創(chuàng)立與發(fā)展。我國農(nóng)村開始實行農(nóng)民土地所有制改革,在此期間,信用合作被看作是群眾性的資金互助組織。人民銀行開始統(tǒng)一領(lǐng)導農(nóng)村金融,而且直接經(jīng)營國家農(nóng)村金融業(yè)務,由中國人民銀行縣及縣以下分支機構(gòu)為主體的國家農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社共同構(gòu)成的農(nóng)村金融組織體系基本框架開始初步形成。

第二階段(1958～1979年):在此期間,在一系列政治運動的沖擊下,農(nóng)村金融管理體制反復不斷,發(fā)展停滯。農(nóng)村普遍實行人民公社化,農(nóng)村開始建立起“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟體制。與此同時,信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機構(gòu)(營業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊管理,后來又交給貧下中農(nóng)管理,農(nóng)村信用社成為基層社隊的金融工具。

第三階段(1979～1992年):此階段主要是農(nóng)村金融體系的重構(gòu)與調(diào)整。十一屆三中全會及之后的文件決定,農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在這一經(jīng)濟背景下,為大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟,提高資金使用效益,首先恢復了農(nóng)業(yè)銀行,業(yè)務范圍由農(nóng)業(yè)擴大到整個農(nóng)村經(jīng)濟,調(diào)整農(nóng)村信用社體制,逐步放開對民間信用的管制,允許民間自由借貸,允許成立民間合作金融組織和一些財務公司,允許多種信用手段的融資方式并存。

第四階段(1992年至今):隨著市場經(jīng)濟的建立,我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律地位和農(nóng)地使用制度為憲法所確認,而農(nóng)村經(jīng)濟組織制度創(chuàng)新突破了單一的集體所有制結(jié)構(gòu),逐漸出現(xiàn)了各種個體、私營、合資聯(lián)營等多種經(jīng)濟成分,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開始了現(xiàn)代化途徑的探索。在此期間,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來專門從事農(nóng)村政策性金融業(yè)務。而1996年,農(nóng)信社也開始改由中國人民銀行監(jiān)管,與農(nóng)業(yè)銀行正式“脫鉤”,恢復具有獨立法人地位的合作金融組織性質(zhì),農(nóng)業(yè)銀行也開始收縮、撤并了許多設(shè)在農(nóng)村的分支機構(gòu),逐步向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌。以合作金融(農(nóng)村信用社)為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融(農(nóng)業(yè)銀行)、政策性金融(農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)分工協(xié)作的農(nóng)村金融組織體系開始形成。

二、我國農(nóng)村金融體制歷史變遷的特征

我國農(nóng)村金融制度的歷史變遷具有以下明顯特征:

1.農(nóng)村金融體制和制度的每次變遷都是自上而下的政府強制性行為,而非自下而上的誘發(fā)性政府行為,更不是農(nóng)村經(jīng)濟主體自主性行為。作為制度的強制性供給主體,國家的選擇始終影響著微觀金融主體的成本和收益,從而影響到制度變遷的過程與形態(tài)。每次變遷都僅僅從滿足制度供給者和制度生產(chǎn)者本身的需求出發(fā),不能適應制度需求者的金融需求,從而使得農(nóng)村金融服務的供給嚴重滯后于需求。再加上受經(jīng)濟發(fā)展程度的制約,以及農(nóng)戶經(jīng)營能力和道德認識水平的影響,特別是金融機構(gòu)追求資金效益的企業(yè)化行為,使我國農(nóng)村金融制度長期運行效率低下。

2.農(nóng)村金融體制和制度的每次變遷都是法人地位和權(quán)利的易位,而非組織結(jié)構(gòu)形式的變動以及金融產(chǎn)權(quán)主體的讓渡。也就是說,都是形式上的變化,而并沒有對經(jīng)營管理模式以及金融效率提高等進行實質(zhì)上的變革。本來已經(jīng)作為中國農(nóng)村金融體系中主體地位的農(nóng)村信用社,在幾次大的改革中,卻從來沒有占有獨立的主體地位,其主體地位先后被人民公社、農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行所取代。其次,農(nóng)村經(jīng)濟制度的兩次變革,都使農(nóng)村經(jīng)濟主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進一步明晰,而農(nóng)村金融制度的變遷則使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。

3.我國農(nóng)村金融制度變遷具有歷史路徑依賴性。根據(jù)制度經(jīng)濟學家諾思(North)的“路徑依賴”理論,路徑依賴類似于物理學中的“慣性”,一旦進入某一路徑(無論是“好”的還是“壞”的)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。沿著既定的路徑,經(jīng)濟和政治制度的變化可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯誤路徑往下滑,甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)下而導致停滯。一旦進入了鎖定狀態(tài).要脫身而出就會變得十分困難。因此路徑依賴對制度變遷有極強的制約作用。我國農(nóng)村金融制度變遷之所以具有歷史路徑依賴性主要原因有:一是長期以來,我國受計劃經(jīng)濟模式影響,農(nóng)村金融制度路徑始終受計劃經(jīng)濟的束縛;二是我國金融體制實行的是“條塊分割”,使單純服務于農(nóng)村經(jīng)濟的金融主體無法獨立出來;三是長期形成并不斷自我強化的利益機制是農(nóng)村金融制度“路徑依賴”的根本原因,而農(nóng)村金融現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度又是其利益機制形成的前提。

但是,隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化的逐步發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟商品化、市場化、貨幣化與金融化程度的不斷提高,對新型農(nóng)村金融制度產(chǎn)生強烈的需求。迫切要求打破原有均衡狀態(tài)下的利益制衡機制而尋求新的制度突破。因此,在制度變遷與創(chuàng)新過程中,必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”問題。

4.我國農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷并與之相背離。農(nóng)村規(guī)范的外生金融與非規(guī)范的內(nèi)生金融的沖突貫穿于整個農(nóng)村金融制度變遷的全過程導致農(nóng)村金融市場的紊亂。1979年以來中國農(nóng)村經(jīng)濟制度的兩次具有歷史意義的變革。都采取了自下而上的誘發(fā)性變遷方式。第一次變革是家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和推廣,第二次變革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個體私營企業(yè)的興起,這兩次變革都極大地促進了我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。促進了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。但這卻與由政府主導的自上而下的農(nóng)村金融制度變遷形成了強烈反差。因此,不難看出,我國農(nóng)村金融制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷不僅在路徑上嚴重相悖,而且直接導致了我國民間借貸以及農(nóng)村地下金融的無序產(chǎn)生與畸形發(fā)展。雖然此類金融活動始終應客觀經(jīng)濟發(fā)展的需要而存在,甚至在一定區(qū)域一定時期內(nèi)還曾經(jīng)出現(xiàn)過規(guī)模化趨勢,但是這些非正式金融組織的運作機制及其發(fā)行的非標準合同性金融工具所隱含(或已經(jīng)實現(xiàn))的金融風險也不容忽視,因而隨時都是國家金融監(jiān)管整合的對象,從而大大限制了民間金融生存和發(fā)展的空間。

三、我國農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的路徑選擇

由于我國農(nóng)村金融制度變遷存在著強烈的“路徑依賴”,因此,這就決定了我們在當前的農(nóng)村金融制度設(shè)計與安排中必須始終尊重歷史條件。同時,我國自經(jīng)濟體制改革以來,農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生較大變化,農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度也越來越提高。這一變化一方面強化了制度創(chuàng)新需求,另一方面也為制度的創(chuàng)新提供了條件。制度變遷成為中國改革30年經(jīng)濟增長的最動態(tài)的原因,并仍將是中國經(jīng)濟增長的源泉,為此,中國應大力推動農(nóng)村金融的制度創(chuàng)新。具體可通過以下措施來進行:

1.注重農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。有效率的產(chǎn)權(quán)應該是競爭性的,目前農(nóng)村基層金融組織單一合作制產(chǎn)權(quán)形式及模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,既不能滿足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需要,也會因缺乏競爭而效率低下。因此政府應因勢利導地逐步建立起適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在需要的多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的農(nóng)村金融組織形式。在堅持合作制為農(nóng)村金融組織基本產(chǎn)權(quán)形式的原則下。對現(xiàn)有農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)重新界定,在經(jīng)濟、金融基礎(chǔ)較好,民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)組建農(nóng)村民營商業(yè)銀行。可在國有商業(yè)銀行股份制改造的基礎(chǔ)上,將部分農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村分支機構(gòu)變?yōu)楠毩⒎ㄈ撕蟪鍪劢o私人,建立多層次與多級法人治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)村合作金融體系。

2.農(nóng)村金融制度創(chuàng)新要有漸進性和歷史繼承性。路徑依賴理論認為,制度的變遷對路徑具有依賴性,因此制度的變遷進程具有漸進性和歷史繼承性。違背這一規(guī)律,就會激化矛盾,引起混亂。因此在推動農(nóng)村金融制度創(chuàng)新過程中,應正視制度變遷過程中的各種矛盾,充分照顧各方面的利益。根據(jù)當前農(nóng)村金融的實際情況,必須處理好如下三個關(guān)系:一是處理好信用社與農(nóng)業(yè)銀行的關(guān)系;二是處理好政府與農(nóng)村合作金融機構(gòu)的關(guān)系;三是處理好低層次聯(lián)合與高層次合作的關(guān)系。

3.主動引導農(nóng)村非正規(guī)金融的適度發(fā)展,構(gòu)建符合國情的農(nóng)村金融體系。我國地區(qū)間經(jīng)濟、社會發(fā)展極不平衡,應根據(jù)各地實際情況,對非正規(guī)金融進行規(guī)范和發(fā)展,增大制度創(chuàng)新供給,放寬對民營金融機構(gòu)市場準入的限制,增加農(nóng)村金融市場競爭主體和創(chuàng)新主體。建立激勵機制,從制度方面保證經(jīng)濟主體進行金融創(chuàng)新應該得到的最低限度報償或好處,使經(jīng)濟主體對制度創(chuàng)新的預期收益大于預期成本。正視和承認非正規(guī)金融在農(nóng)村經(jīng)濟生活中的作用,并認真研究其特有的規(guī)律。制定相關(guān)法律為非正規(guī)金融提供一個合法的活動平臺,減少其躲避管制所發(fā)生的成本,規(guī)范其行為。明確監(jiān)管主體和責任,加強對非正規(guī)金融監(jiān)控,把其負面效應減至最低。

此外,除了強化對農(nóng)村信用社進行合作金融改革外,還應積極探索農(nóng)村金融的其他發(fā)展模式,力求在農(nóng)村建立起以合作金融為主體,多種金融形式并存的農(nóng)村金融體系。應加快培育和完善農(nóng)村金融市場。最終形成農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融分工明確、各負其責,共同支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的格局。

[基金項目:山西農(nóng)大科技創(chuàng)新基金項目(編號2004043)]

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(作者單位:山西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院 山西太谷 030801)

(責編:賈偉)