還農民地權以公平

應當明確“鄉村建設用地”概念，并讓農民對這些建設用地所擁有的權利，與政府對國有建設用地的權利實現平等對接，讓農民直接參與分享城市化、工業化的好處。

最近，一則關于農村土地制度變革的新聞，引起人們廣泛關注，但新聞涉及的部門再三解釋，也讓人愈加看不清新聞背后的真相。

11月16日，浙江省委副秘書長、省農辦主任夏阿國向某媒體表示，國土部近日已確定在浙江開展農村土地整理改革試點。最快從2010年元旦起，浙江將在全省推廣農村集體土地入市，并逐步實現與城市國有土地“同地、同價、同權”的健康流轉模式。

不過，很快浙江方面將“農村集體用地”更正為“農村集體建設用地”。國土資源部新聞處有關人士則于11月23日表示，此消息不確，國土資源部從來沒有做過“農地入市”之類的表述。但該人士又表示，國土部正在匯總相關情況，最近將向媒體介紹我國農村土地使用管理的情況。

浙江省、國土部之所以如此謹慎，實因農村土地制度、尤其是農村建設用地制度變革，牽涉極廣、意義重大。有關媒體僅從調控房價的角度看待這一問題，顯然大大低估了這一問題的影響力。但公眾的關注也表明，被各方再三躲避的一個話題，即城鄉土地平權，再也不能拖下去了。

當代中國最嚴重的結構失衡，即城鄉經濟社會差距之擴大，根源就在于城鄉土地的權利不平等及相互分割。傳統上，立法者一直從糧食安全的角度、從城市優先發展的角度對待鄉村。這樣，農村集體盡管對其所占有之土地享有法律意義上的所有權，但它受到嚴格限制，與政府對城市國有土地的權利處于完全不同的地位。

這種限制若只針對耕地，似乎也不乏合理之處。事實卻是，這種限制同樣覆蓋鄉村的非農業用地，即建設用地。現行《土地管理法》承認，在農民擁有所有權的鄉村集體土地中，有一部分屬于建設用地，這包括鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業、農村村民住宅等建設項目所占用之“鄉(鎮)村建設用地”。

但是，農民支配這些鄉村集體建設用地的權利，受到了嚴格限制，與政府在其所有的城市國有建設用地上的權利是不平等的。政府可以通過土地一級市場將國有建設用地轉讓給工商企業，從而獲取巨額土地轉讓收益。開發商在這些土地上開發的商品住宅，也可以出售給任何人。農民卻不享有同等權利。其中最為引人注目的限制就是，農民不能利用集中起來的宅基地開發商品房。

在這樣的法律架構下，農民事實上受到了歧視。這種歧視不僅有悖道德，也產生了相當嚴重的經濟、社會后果：本來屬于農民的土地，唯有經過政府征收環節，才能夠成為工商業建設用地。于是，土地用途轉換過程中的巨額增值收益基本上被政府獲取。農民守著自己土地卻不能享受土地的收益，他們的土地所有權被架空。諸多征地糾紛、沖突就是因此而起。同時，農民無從分享城市化、工業化的好處，城鄉之間的收入差距反而持續擴大。而這種大差距乃是中國經濟結構扭曲的關鍵所在。

反過來，政府切割城市和鄉村兩個建設用地市場，也給城市建設用地設立了一個壟斷。開發商就是借助這種壟斷地位炒作土地，而政府和開發商的壟斷利潤，最后都轉嫁到城市居民身上：居高不下的房價已經成為壓倒城市民眾身上的一座大山。

解決這個問題的唯一出路是推動城鄉建設用地平權化。目前有關行政和立法部門正在籌備《土地管理法》的修訂。應當明確“鄉村建設用地”概念，并讓農民對這些建設用地所擁有的權利，與政府對國有建設用地的權利實現平等對接。這樣，農民就可以通過提高鄉村建設用地使用效率，比如以民主決策的方式，集中居住。騰退出來的土地，可以轉讓給開發商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民銷售。

承認、完善農民對鄉村集體建設用地的完整權利，不會影響政府保護耕地的國策。政府可以確認、登記鄉村現有建設用地，并確立一個原則：鄉村建設用地規模不再擴大，除非經過特別批準。這一政策的好處在于，第一，不會影響耕地規模；第二，可以激勵農民采取各種措施，提高現有鄉村建設用地的使用效率，比如自發集中居住，而用騰退出來的土地用于開發面向城市人口的商品房。

這樣一個更加開放的鄉村建設用地市場，將讓農民直接參與分享城市化、工業化的好處。當然，城鄉土地與房屋市場打通，也可以極大地緩解城市居民的住房壓力。甚至，這一制度變革還可以塑造出一種更為合理的城市化模式，也即，城市化不僅在政府劃定的城市以攤大餅的方式進行，也可以自發地以點狀方式在鄉村地區進行。這樣，城市化就會在鄉村的基礎上進行，而不是以消滅鄉村為前提進行。這是一種最合理的城鄉統籌發展模式。

面對城鄉土地平權，決策者應當作出明智的決斷。